TA75 · 5e Section - 1re Chambre - R.222.13 — 12 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 19 avril 2022, l'association Cap pour la liberté de conscience, représentée par son président en exercice, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet du 8 février 2022 ; 
 2°) d'ordonner la transmission des documents sollicités dans sa demande initiale à l'exclusion de " l'ensemble des courriers et courriels échangés avec l'association UNAFDI par les services du ministère de la justice, ainsi que les comptes-rendus d'appels téléphoniques le cas échéant pour la période comprise entre 2013 et 2021 ", dans le délai de huit jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision de rejet n'est pas motivée ; le ministre n'a fait valoir aucun motif susceptible de justifier son refus de suivre l'avis de la commission d'accès aux documents administratifs. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 16 janvier 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les documents demandés et effectivement détenus par le ministère de la justice ont bien été communiqués à l'association requérante le 28 avril 2022 ;  
 - la communication de documents antérieurs à l'année 2018 n'est pas possible puisque l'UNAFDI n'avait pas formulé de demandes auprès du ministère avant cette date ;  
 - en tout état de cause, le droit d'accès aux documents administratifs ne s'applique qu'aux documents administratifs effectivement détenus par l'administration ; 
 - la requête est irrecevable en tant qu'elle est dépourvue d'objet 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête eu égard aux dispositions des articles R. 343-4 et R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration et de l'article R. 421-2 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Kanté en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Kanté, première conseillère ; 
 - et les conclusions de M. Thulard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par courrier du 22 septembre 2021, l'association Coordination des associations et des particuliers pour la liberté de conscience dite " Cap Liberté de Conscience ", association dédiée à la protection du droit à la liberté de religion et de conviction a saisi le ministre de la justice d'une demande de communication de documents administratifs portant sur : 
 1°) Les comptes-rendus de réunion avec l'Union nationale des associations de défense des familles et de l'individu victimes de sectes (l'UNAFDI) depuis 2013 ; 
 2°) Les documents préparatoires à ces réunions avec l'UNAFDI ; 
 3°) Les documents liés aux subventions accordées à l'UNAFDI par les services du ministère de la justice, notamment les délibérations accordant ou refusant une subvention à l'UNAFDI, l'ensemble des pièces justificatives qui leur sont annexées ainsi que les échanges avec la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES) sur le sujet pour la période comprise entre 2013 et 2021 ; 
 4°) Les correspondances avec l'UNAFDI et les correspondances internes concernant : 
 - l'entretien entre un représentant de l'UNAFDI et Mme H C, déléguée interministérielle à l'aide aux victimes, le 15 juin 2018, 
 - l'entretien entre un représentant de l'UNAFDI et Mme G D, magistrate, sous-directrice de la justice pénale générale au sein de la direction des affaires criminelles et des grâces, le 3 juillet 2018, 
 - l'entretien entre un représentant de l'UNAFDI et Mme Schaff, conseillère diplomatique au cabinet du ministre de la justice le 27 septembre 2017, 
 - l'entretien entre un représentant de l'UNAFDI et Mme Nathalie Vergez conseillère chargée de la politique pénale et de l'action publique au cabinet du garde des sceaux le 25 avril 2016, 
 - l'entretien entre Mme Picard, présidente de l'UNAFDI et le directeur de cabinet de Mme J F, garde des sceaux, le 12 juin 2014, 
 - l'entretien entre Mme Catherine Picard, présidente de l'UNAFDI et M. Nail Bouricha, conseiller aux libertés publiques auprès de M. I, directeur de cabinet le 11 février 2013, 
 5°) L'ensemble des courriers et courriels échangés avec l'association UNAFDI par les services du ministère de la justice ainsi que les comptes-rendus d'appels téléphoniques le cas échéant, pour la période comprise entre 2013 et 2021. 
 2. Aucune réponse n'a été apportée à la société " Cap Liberté de conscience " par le ministre de la justice. La société " Cap Liberté de conscience " a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) du refus implicite opposé à sa demande de communication. La CADA a rendu le 27 janvier 2022 un avis favorable, sous réserve, à la demande de communication de documents de l'association pour les points 1°, 2° et 4°. Cet avis est également favorable à la communication des documents visés au point 3 dans la mesure de ce que permet le 5ème alinéa de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. Quant aux documents visés par le point 5, la CADA a considéré que la demande de l'association, formulée de manière trop imprécise et générale pour permettre à l'administration d'identifier précisément ces documents était irrecevable. Compte tenu du silence gardé par le ministre de la justice postérieurement à l'enregistrement (le 8 février 2022) de la demande de l'association requérante par la CADA, une décision implicite confirmant son refus de communication initial est née en application des articles R. 343-4 et R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration. Par la présente requête, l'association " Cap Liberté de conscience " en sollicite l'annulation pour excès de pouvoir en tant que les documents mentionnés aux points 1 à 4 de sa demande ne lui ont pas été communiqués.  
 3. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ".  
 4. Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ". Et aux termes de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention, la convention prévue au présent article et le compte rendu financier de la subvention doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande par l'autorité administrative ou l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1 ayant attribué la subvention ou par les autorités administratives qui détiennent ces documents, dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l'administration ". 
 5. Aux termes de l'article L. 311-5  du même code : " Ne sont pas communicables :  1° Les avis du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, les documents de la Cour des comptes mentionnés à l'article L. 141-3 du code des juridictions financières et les documents des chambres régionales des comptes mentionnés aux articles L. 241-1 et L. 241-4 du même code, les documents élaborés ou détenus par l'Autorité de la concurrence dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs d'enquête, d'instruction et de décision, les documents élaborés ou détenus par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dans le cadre des missions prévues à l'article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, les documents préalables à l'élaboration du rapport d'accréditation des établissements de santé prévu à l'article L. 6113-6 du code de la santé publique, les documents préalables à l'accréditation des personnels de santé prévue à l'article L. 1414-3-3 du code de la santé publique, les rapports d'audit des établissements de santé mentionnés à l'article 40 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 et les documents réalisés en exécution d'un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d'une ou de plusieurs personnes déterminées ; 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : a) Au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ; b) Au secret de la défense nationale ; c) A la conduite de la politique extérieure de la France ; d) A la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d'information des administrations ; e) A la monnaie et au crédit public ; f) Au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ; g) A la recherche et à la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature ; h) Ou sous réserve de l'article L. 124-4 du code de l'environnement, aux autres secrets protégés par la loi ". Et aux termes de l'article L. 311-6 : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Les informations à caractère médical sont communiquées à l'intéressé, selon son choix, directement ou par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet, dans le respect des dispositions de l'article L. 1111-7 du code de la santé publique ". 
 6. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA). Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.  
 7. Eu égard aux dispositions précitées, l'association requérante pouvait obtenir communication des documents sollicités dans sa requête lesquels, soient qu'ils constituent des documents reçus par une autorité administrative (en l'occurrence le ministère de la justice) dans le cadre de sa mission de service public, soit qu'ils relèvent de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, constituent des documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Ils sont ainsi sous les réserves émises par la CADA au titre des articles L. 311-5 et L. 311-6, communicables à l'intéressée. 
 8. Toutefois, le ministre de la justice fait valoir sans être contredit, qu'une partie des documents a déjà été précédemment communiquée le 7 février 2020 à l'association requérante. Il fait valoir en outre, sans être davantage contredit, que postérieurement à l'enregistrement de la requête, tous les documents qu'il était en mesure de communiquer et effectivement détenus par le ministère (demandes de subventions, rapports d'activités, documents comptables et courriers) ont bien été communiqués à l'association requérante.  
 9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier et notamment d'un courrier du 28 avril 2022 adressé par les services du ministère de la justice à M. Thierry Valle, président de la l'association Cap Liberté de conscience qu'au titre de 2019 lui ont été communiqués par le ministère la demande de subvention de l'UNAFDI du 29 mars 2019, le rapport d'activité de l'année 2018, les comptes arrêtés du 31 décembre 2018, la lettre de refus en date du 16 janvier 2020 et au titre de l'année 2020, la demande de subvention au titre de l'année 2020 et le rapport d'activité de 2019, les comptes annuels au 31 décembre 2019, l'arrêté de financement du 17 novembre 2020, le courrier de réponse de Mme B à Mme E A du 7 février 2020 et au titre de l'année 2021, la demande de subvention du 3 mai 2021, les comptes annuels arrêtés, ce que la requérante ne conteste pas. Le ministère a, par ailleurs, informé la CADA de cette communication par courrier du 5 mai 2022. Pour ces documents mentionnés au point 3 de la demande de l'association requérante, le ministre de la justice est fondé à soutenir qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête, la demande de l'association " Cap Liberté de conscience " du 21 septembre 2021 devant être regardée sur ce point comme ayant été satisfaite. Elle est dès lors, devenue sans objet. 
 10. Le ministre en faisant valoir, s'agissant des documents mentionnés aux points 1, 2 et 4 de la demande de la requérante, qu'il a communiqué à celle-ci l'ensemble des documents en sa détention et qu'il lui est impossible de produire des documents antérieurs à l'année 2018 dès lors que l'UNAFDI n'a pas formulé de demande (de subvention) auprès du ministère avant cette date doit être regardé comme soutenant que ces documents sont inexistants. Or, l'administration ne peut matériellement communiquer de documents inexistants, le droit d'accès aux documents administratifs ne s'appliquant qu'aux documents effectivement détenus par celle-ci. Et il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas soutenu ni même établi, en tout état de cause, que des documents dont la requérante a fait la demande seraient détenus par d'autres administrations. Dans ces conditions, les conclusions de l'association CAP Liberté de conscience tendant à l'annulation du refus du ministre de la justice de lui communiquer les documents mentionnés aux points 1, 2 et 4 de sa demande initiale doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte. 
 11. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de l'association Cap pour la liberté de conscience présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête en tant qu'elles portent sur le refus du ministre de la justice de faire droit à la demande de communication des documents mentionnés au point 3 de la demande du 22 septembre 2021 de l'association Cap Liberté de conscience. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Cap Liberté de conscience et au garde des sceaux, ministre de la justice.  
 Délibéré après l'audience du 6 juillet 2023, à laquelle siégeait : 
 Mme Kanté, magistrate désignée. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 2023. 
 La rapporteure, 
 C. KantéLa greffière, 
 V. Lagrède       
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.