TA78 · 3ème chambre — 2 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 décembre 2022 et 13 avril 2023, la SCI Bonnière Freneuse, représentée par Me Martin Guérin, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 25 novembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Freneuse a approuvé son projet de révision de plan d'occupation des sols en plan local d'urbanisme (PLU), ensemble la décision implicite par laquelle le maire de Freneuse a rejeté son recours du 30 août 2022 tendant à l'abrogation de la délibération du 25 novembre 2016 ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'annuler ces décisions en tant que le PLU classe une partie de son territoire en zone UIb ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Freneuse une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ;  
 - le rapport de présentation est insuffisant ; il ne prend pas en compte de manière suffisante les enjeux de préservation des espaces agricoles ; il présente des incohérences ; il ne présente aucun diagnostic sur les conséquences d'une ouverture à l'urbanisation des terres agricoles sur l'activité agricole ;  
 - l'évaluation environnementale est insuffisante ; 
 - l'enquête publique est entachée de plusieurs irrégularités ; le délai de trente jours est insuffisant ; la période retenue, qui correspond à des vacances, n'a pas permis une bonne information du public ; aucun moyen de communication électronique n'a été mis en place par l'administration ;  
 - le classement de la zone UIb n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ; l'absence d'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sur la zone méconnaît l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ;  
 - le règlement est incohérent avec le PADD ; la superficie de la zone UIb n'est pas cohérente avec le PADD qui mentionne uniquement le soutien à la zone d'activités économiques ; la définition de cette zone étendue est incohérente avec l'objectif de préservation d'une agriculture pérenne ; l'interdiction de construction à usage d'habitation est incohérente avec l'objectif d'assurer le parcours résidentiel ; 
 - le classement d'une partie de la zone UIb est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - le PLU est incompatible avec le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF); 
 - le PLU déroge illégalement à l'interdiction de construire à moins de 75 mètres de l'axe des routes classées grande circulation, en classant en zone urbaine des parcelles le long de la RD113.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mars 2023, la commune de Freneuse, représentée par Me Christophe Agostini, conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la mise à la charge de la société requérante de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par un mémoire en intervention, enregistré le 28 mars 2023, l'Etablissement public d'aménagement du Mantois Seine Aval (EPAMSA), représenté par Me Christophe Agostini, conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la mise à la charge de la société requérante de la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Par un courrier du 6 avril 2023, le tribunal a informé les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible de se fonder sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité pour tardiveté des conclusions présentées contre la délibération du 25 novembre 2016.  
 La clôture de l'instruction a été fixée au 2 mai 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Fejérdy, première conseillère,  
 - les conclusions de M. Maitre, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Guérin, représentant la SCI Bonnière Freneuse, et de Me Buonomo, représentant la commune de Freneuse et l'EPAMSA. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par délibération du 25 novembre 2016, le conseil municipal de Freneuse adopté son PLU. Par courrier du 30 août 2022, la SCI Bonnière Freneuse a demandé au maire de Freneuse de procéder à l'abrogation de cette délibération. Elle demande l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire a rejeté sa demande, ainsi que de la délibération du 25 novembre 2016.  
 Sur l'intervention volontaire de l'EPAMSA : 
 2.  L'EPAMSA, qui est propriétaire de la parcelle cadastrée Dn n°621 située en zone UIb, dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté (ZAC) des Portes de l'Ile-de-France, est susceptible d'être affecté dans la jouissance de son bien si le PLU devait être abrogé, ce qui modifierait le classement de cette parcelle. Son intervention est ainsi admise. 
 Sur les conclusions dirigées contre la délibération du 25 novembre 2016 : 
 3.     Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". 
 4. Il est constant que la délibération du 25 novembre 2016, par laquelle le conseil municipal de Freneuse a adopté le PLU de la commune, est devenu exécutoire le 9 janvier 2017, après accomplissement des formalités d'affichage et de transmission au service de légalité. Il s'ensuit qu'à la date d'introduction de la requête, le 16 décembre 2022, le délai de recours contentieux de deux mois était expiré. Dès lors, les conclusions à fin d'annulation présentées à l'encontre de délibération du 25 novembre 2016 sont tardives et irrecevables.  
 Sur les conclusions dirigées contre la décision implicite de rejet : 
 5. En premier lieu, si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l'exception ou sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 
 6. Il en résulte que la SCI Bonnière Freneuse ne peut utilement invoquer, à l'appui de ses conclusions dirigées contre le refus d'abroger la délibération du 25 novembre 2016, les moyens tirés respectivement de l'insuffisance du rapport de présentation, de l'insuffisance de l'évaluation environnementale et de l'irrégularité de l'enquête publique.  
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. () ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols () ".  
 8. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans ce projet, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan à une orientation ou à un objectif de ce projet ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que le PADD définit l'objectif de " soutenir le développement de la zone d'activités économiques Portes de l'Ile de France ", laquelle représente une partie de la ZAC du même nom, ainsi que celui de " permettre à l'activité économique de s'étoffer sur Freneuse ", sur un secteur auquel, à la lecture de la carte qui figure au PADD, appartient l'ensemble de la ZAC. Par ailleurs, si le PADD définit également les objectifs de " préserver les zones naturelles et les zones agricoles " et d'" assurer le parcours résidentiel de toutes les tranches d'âge " en renforçant l'offre de logements, il ressort des cartes illustrant ce document que ces deux objectifs sont centrés, pour l'essentiel, sur des secteurs différents de celui de la ZAC Portes de l'Ile de France, à l'exception d'une fine bande, au sud de cette zone, qui longe la RD113. Dès lors, le classement de l'ensemble de cette ZAC en zone UIb, dans laquelle sont interdites, sauf exception, les constructions à usage d'habitation et à usage agricole, est cohérent avec les objectifs du PADD.  
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. " 
 11. Si la société requérante soutient qu'il était nécessaire de définir une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) correspondant à la ZAC Portes de l'Ile de France, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose la définition en l'espèce d'une telle OAP.  
 12. En troisième lieu, aux termes de l'article R.123-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date d'approbation du PLU : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. " 
 13. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 14. Il ressort des pièces du dossier que contrairement à ce que soutient la société requérante, les parcelles classées en zone UIb sont reliées au réseau d'eau potable, d'assainissement collectif et au réseau électrique. Par ailleurs, la seule circonstance que certaines de ces parcelles, qui font toutes partie de la ZAC Portes de l'Ile de France, ne soient pas encore urbanisées, n'est pas susceptible de faire regarder leur classement en zone UIb comme entaché d'erreur manifeste d'appréciation.  
 15. En quatrième lieu, si la société requérante fait valoir que la définition de la zone UIb est incompatible avec le SDRIF, ce moyen n'est pas, en l'absence de précisions sur les dispositions du SDRIF en cause, assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.  
 16. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date d'approbation du PLU contesté : " En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. / Cette interdiction s'applique également dans une bande de soixante-quinze mètres de part et d'autre des routes visées à l'article L. 141-19. " 
 17. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles de la commune de Freneuse classées en zone UG, UH et UIb de part et d'autre de la route départementale RD113, laquelle est classée à grande circulation, sont, pour une grande partie d'entre elles, déjà construites. Ces parcelles doivent dès lors, nonobstant la présence parmi elles d'un vaste terrain utilisé jusqu'alors à des fins agricoles, être regardées comme appartenant aux espaces urbanisés de la commune.  Dès lors, le moyen tiré de ce que le règlement y autorise des constructions dans la bande des 75 mètres autour de l'axe de la RD113, en méconnaissance des dispositions rappelées au point précédent, est inopérant et doit être écarté.  
 18. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Bonnière Freneuse n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Freneuse a rejeté sa demande d'abrogation.  
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 19. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Freneuse, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 20. Par ailleurs, si l'intervention volontaire de l'EPAMSA a été admise, celui-ci n'aurait toutefois pas eu qualité, du seul fait qu'il est propriétaire d'une parcelle située dans la ZAC des Portes de l'Ile de France, pour former tierce opposition s'il n'avait pas été mis en cause. Il ne peut donc être regardé comme une partie pour l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et les conclusions qu'il présente sur le fondement de ces dispositions ne peuvent qu'être rejetées.  
 21. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SCI Bonnière Freneuse la somme de 1 500 euros, à verser à la commune de Freneuse au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SCI Bonnière Freneuse est rejetée. 
 Article 2 : La SCI Bonnière Freneuse versera la somme de 1 500 euros à la commune de Freneuse au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Les conclusions présentées par l'EPAMSA au titre des dispositions de l'article      L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Bonnière Freneuse, à la commune de Freneuse, à l'Établissement public d'aménagement du Mantois Seine Aval et à la communauté de communes " les Portes de l'Ile de France ". 
 Délibéré après l'audience du 12 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Rollet-Perraud, présidente, 
 - Mme Fejérdy, première conseillère, 
 - Mme Amar-Cid, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2023. 
 La rapporteure, 
                          
                     signé  
 B. Fejérdy 
 La présidente, 
 signé 
 C. Rollet-Perraud 
 La greffière, 
 signé 
 K. Dupré 
 La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.