TA13 · 8ème chambre — 30 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 décembre 2022 et 17 octobre 2023, Mme D B, représentée par Me Lefebvre-Goirand, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les avis défavorables du 4 octobre 2022 du ministre de l'intérieur et des outre-mer à ses demandes d'autorisation d'exploitation de postes d'enregistrement de jeux de loterie et de paris sportifs et de paris relatifs aux courses de chevaux, ainsi que la décision du 21 octobre 2022 du ministre de l'intérieur et des outre-mer lui communiquant les motifs de ces avis défavorables ;   
 2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de réexaminer ses demandes d'autorisation et de lui délivrer les autorisations d'exploitations des postes d'enregistrement, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de cent euros par jour de retard ;   
 3°) de mettre à la charge du ministre de l'intérieur la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :   
 - les décisions attaquées ont été prises par une autorité incompétente et en tout état de cause, il n'est pas justifié de la compétence de leur signataire ; 
 - elles sont insuffisamment motivées en droit et en fait ;  
 - elles sont entachées d'un vice de procédure dès lors qu'il n'est justifié de l'habilitation de l'agent ayant procédé à la consultation de la procédure judiciaire concernant son conjoint ; 
 - en se fondant sur la situation de son conjoint alors qu'elle ne fait l'objet d'aucune mention au fichier du traitement des antécédents judiciaires, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation ;  
 - les décisions attaquées sont entachées d'une erreur de fait en ce qu'elle n'a pas recruté son conjoint, toujours en recherche d'emploi ;  
 - les décisions du 4 octobre 2022 en litige sont disproportionnées au regard de sa situation personnelle et financière. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 juin 2023, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.   
 Par un courrier du 25 mars 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation du courrier du 21 octobre 2022 dès lors qu'il est dépourvu de caractère décisoire.  
 Des observations présentées pour Mme B ont été enregistrées le 26 mars 2025 et communiquées le même jour.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de procédure pénale ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; 
 - le décret n° 2013-728 du 12 août 2013 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Gaspard-Truc, 
 - les conclusions de M. Garron, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lefebvre-Goirand, représentant Mme B.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B exploite depuis le 10 novembre 2022 un établissement de débit de boissons, restauration et débit de tabac à l'enseigne situé à Marseille. Elle a sollicité, en qualité de gérante de cet établissement, auprès de la société La Française des jeux (FDJ) et du groupement d'intérêt économique Pari mutuel urbain (PMU), l'obtention d'autorisations d'exploitation de postes d'enregistrement de jeux de loterie, de paris sportifs et de paris relatifs aux courses de chevaux. Le service central de courses et de jeux (SCCJ) du ministère de l'intérieur, après avoir diligenté une enquête administrative, a toutefois émis deux avis défavorables, le 4 octobre 2022, lesquels ont fait obstacle à la délivrance des autorisations sollicitées. Mme B a alors demandé, le 12 octobre 2022, la communication des motifs ayant fondé ces avis, lesquels lui ont été communiqués par courrier du 21 octobre suivant.  Mme B demande l'annulation des avis du 4 octobre 2022 et du courrier du 21 octobre 2022.   
 Sur la recevabilité des conclusions à fin d'annulation du courrier du 21 octobre 2022 :  
 2. Il ressort des pièces du dossier que Mme B a demandé, sur le fondement de l'article R. 322-22-1 du code de la sécurité intérieure, communication des motifs fondant les décisions du 4 octobre 2022 contestées. Par un courrier de 21 octobre 2022, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a précisé ces motifs. Dans ces conditions, les conclusions à fin d'annulation du courrier du 21 octobre 2022 ne sont pas recevables dès lors qu'elles sont dirigées contre un acte non décisoire, et donc insusceptible de recours. 
 Sur les conclusions dirigées contre les avis du 4 octobre 2022 : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 320-2 du code de la sécurité intérieure : " Les jeux d'argent et de hasard qui, à titre dérogatoire, sont autorisés en application de l'article L. 320-6 ne sont ni un commerce ordinaire, ni un service ordinaire ; ils font l'objet d'un encadrement strict aux fins de prévenir les risques d'atteinte à l'ordre public et à l'ordre social, notamment en matière de protection de la santé et des mineurs./A cet effet, leur exploitation est placée sous un régime de droits exclusifs, d'autorisation ou d'agrément, délivrés par l'Etat". Aux termes de l'article R. 322-22-1 du même code : " Lorsque la société La Française des jeux autorise des personnes privées à exploiter un poste d'enregistrement de paris sportifs, son autorisation est accordée après avis conforme du ministre de l'intérieur émis en considération des enjeux mentionnés à l'article L. 320-2./()L'avis défavorable du ministre de l'intérieur est notifié à la société et à la personne qui a demandé l'autorisation. Cette personne peut en demander les motifs au ministre./Un recours administratif à l'encontre de l'avis défavorable peut être formé devant le ministre./Le recours contentieux contre l'avis ou le rejet du recours administratif est exercé devant le juge administratif. () ".  
 4. Aux termes de l'article 1er du décret du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer : " L'administration centrale du ministère de l'intérieur comprend :/ () c) La direction générale de la police nationale ;() ". Selon l'article 6 de ce décret : " Le directeur général de la police nationale dirige les activités des directions et services suivants :/() 2° Les directions et services actifs de police suivants :/() - la direction centrale de la police judiciaire ;() ". Selon l'article 22 de ce même décret : " La direction centrale de la police judiciaire est une direction active de la direction générale de la police nationale. () ". Aux termes de l'article 5 de l'arrêté du 5 août 2009 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale de la police judiciaire dans sa rédaction alors applicable : " I. - Au titre de ses missions de police administrative, le service central des courses et jeux est chargé du contrôle et de la surveillance des établissements de jeux, des opérateurs de jeux sous droits exclusifs, des courses de chevaux et du pari mutuel, de l'exploitation des postes d'enregistrement de loterie et de jeux de pronostics sportifs ou de paris hippiques et sportifs, des champs de courses, ainsi que des compétitions de jeux vidéo./Il veille au respect de la régularité et de la sincérité de ces jeux d'argent et de hasard ainsi qu'à la protection des joueurs et à la défense des intérêts de l'Etat. /Il mène les enquêtes administratives nécessaires à l'exercice de ces missions () ".  
 5. D'une part, si la requérante se prévaut de ce que les avis sont entachés d'incompétence, il résulte des dispositions citées au point précédent que le directeur central de la police judiciaire du ministère de l'intérieur a la qualité de directeur d'administration centrale au sens et pour l'application de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, de telle sorte qu'il peut en vertu de cet article signer, au nom du ministre en charge de l'intérieur, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous son autorité. Au titre de ses missions de police administrative, le service central des courses et jeux, rattaché à la direction centrale de la police judiciaire, est chargé du contrôle et de la surveillance des opérateurs de jeux sous droits exclusifs et de l'exploitation des postes d'enregistrement de loterie et de jeux de pronostics sportifs ou de paris hippiques. Le directeur central de la police judiciaire était donc compétent pour signer les avis émis par le ministre à la suite des demandes d'autorisation en cause. 
 6.   D'autre part, le directeur central de la police judiciaire peut donner délégation en cette matière à un fonctionnaire de catégorie A en application de l'article 3 du décret du 27 juillet 2005 précité. Par décret du 19 décembre 2018 portant nomination d'un directeur des services actifs de la police nationale, M. C A, contrôleur général des services actifs de la police nationale, conseiller pour la communication - chef du service d'information et de communication de la police nationale à Paris, a été nommé directeur des services actifs de la police nationale, directeur central de la police judiciaire, à compter du 1er janvier 2019. Par une décision du 31 août 2022, régulièrement publiée au Journal officiel le 4 septembre suivant, il a délégué sa signature à M. Nicolas Rocher, commissaire de police, chef de la division de la surveillance et des enquêtes administratives, lequel est un fonctionnaire de catégorie A, à l'effet de signer, au nom du ministre de l'intérieur, tous actes, décisions et pièces comptables. M. E était donc bien compétent pour signer les avis en litige. 
 7. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article R. 322-22-1 du code de la sécurité intérieure citées au point 3 que les modalités de motivation des avis rendus par le ministre de l'intérieur aux demande d'autorisation d'exploitation relèvent exclusivement des dispositions du code de la sécurité intérieure. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ne peut être utilement invoqué. En outre, selon les dispositions de l'article R. 322-22-1 précité, les avis du ministre de l'intérieur n'ont pas à être motivés. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation des avis en litige est inopérant, la requérante ayant, en outre, obtenu, la communication des éléments factuels venant au soutien des avis attaqués à la suite de sa demande de communication des motifs. 
 8. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure : " I. - Les décisions administratives () d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation, prévues par des dispositions législatives ou réglementaires, concernant () soit les emplois privés ou activités privées réglementées relevant des domaines des jeux, paris et courses, () peuvent être précédées d'enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des personnes physiques ou morales intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées. / Ces enquêtes peuvent donner lieu à la consultation de traitements automatisés de données à caractère personnel relevant de l'article 31 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification. Les conditions dans lesquelles les personnes intéressées sont informées de cette consultation sont précisées par décret. () ". Aux termes de l'article R114-3 du même code : " Peuvent donner lieu aux enquêtes mentionnées à l'article R. 114-1 les décisions suivantes relatives aux emplois privés ainsi qu'aux activités privées réglementées relevant des domaines des jeux, paris et courses : 1° Autorisation : () /d) D'exploiter des postes d'enregistrement des paris relatifs aux courses de chevaux ; ()/f) D'exploiter des postes d'enregistrement de jeux de loterie ; /g) D'exploiter des postes d'enregistrement de paris sportifs () " .  
 9. D'autre part, aux termes de l'article 230-10 du code de procédure pénale : " Les personnels spécialement habilités des services de la police et de la gendarmerie nationales désignés à cet effet ainsi que les personnels spécialement habilités de l'Etat investis par la loi d'attributions de police judiciaire, notamment les agents des douanes, les agents des services fiscaux et les inspecteurs de l'environnement mentionnés à l'article L. 172-1 du code de l'environnement, peuvent accéder aux informations, y compris nominatives, figurant dans les traitements de données à caractère personnel prévus par la présente section et détenus par chacun de ces services. L'habilitation précise la nature des données auxquelles elle autorise l'accès. L'accès, par tous moyens techniques mobiles, aux informations figurant dans les traitements de données à caractère personnel prévus par la présente section est ouvert aux seuls personnels de la police et de la gendarmerie nationales, des douanes et des services fiscaux et aux inspecteurs de l'environnement mentionnés au même article L. 172-1. ". Aux termes de l'article R. 40-29 du même code : "  I. - Dans le cadre des enquêtes prévues à l'article 17-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995, aux articles L. 114-1, L. 114-2, L. 211-11-1, L. 234-1 et L. 234-2 du code de la sécurité intérieure et à l'article L. 4123-9-1 du code de la défense, les données à caractère personnel figurant dans le traitement qui se rapportent à des procédures judiciaires en cours ou closes, à l'exception des cas où sont intervenues des mesures ou décisions de classement sans suite, de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenues définitives, ainsi que des données relatives aux victimes, peuvent être consultées, sans autorisation du ministère public, par : 1° Les personnels de la police et de la gendarmerie habilités selon les modalités prévues au 1° et au 2° du I de l'article R. 40-28 ; () ". Aux termes de l'article R. 40-28 du même code : " I. - Ont accès à la totalité ou, à raison de leurs attributions, à une partie des données mentionnées à l'article R. 40-26 pour les besoins des enquêtes judiciaires : 1° Les agents des services de la police nationale exerçant des missions de police judiciaire individuellement désignés et spécialement habilités soit par les chefs des services territoriaux de la police nationale, soit par les chefs des services actifs à la préfecture de police ou, le cas échéant, le préfet de police, soit par les chefs des services centraux de la police nationale ou, le cas échéant, le directeur général dont ils relèvent ; () ". 
 10. Dès lors que les dispositions de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure citées au point 8 prévoient la possibilité que certains traitements automatisés de données à caractère personnel soient consultés au cours de l'enquête conduite par l'administration dans le cadre de ses pouvoirs de police, préalablement à la délivrance d'une autorisation, d'un agrément ou d'une habilitation individuelles, la circonstance que l'agent ayant procédé à cette consultation n'aurait pas été, en application des dispositions également citées ci-dessus du code de procédure pénale, individuellement désigné et régulièrement habilité à cette fin, si elle est susceptible de donner lieu aux procédures de contrôle de l'accès à ces traitements, n'est pas, par elle-même, de nature à entacher d'irrégularité la décision prise sur la demande d'agrément. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure en l'absence de justification de l'habilitation de l'agent ayant procédé à la consultation de la procédure judiciaire concernant le conjoint de Mme B est inopérant. 
 11. En quatrième lieu,, aux termes de l'article L. 320-3 du code de la sécurité intérieure : " La politique de l'Etat en matière de jeux d'argent et de hasard a pour objectif de limiter et d'encadrer l'offre et la consommation des jeux et d'en contrôler l'exploitation afin de :1° Prévenir le jeu excessif ou pathologique et protéger les mineurs ;2° F l'intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu ; 3° Prévenir les activités frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (). ". Aux termes de l'article L. 320-4 du même code : " Les opérateurs de jeux d'argent et de hasard définis à l'article L. 320-6 concourent aux objectifs mentionnés aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 320-3. Leur offre de jeu contribue à canaliser la demande de jeux dans un circuit contrôlé par l'autorité publique et à prévenir le développement d'une offre illégale de jeux d'argent. ". 
 12. Il ressort des pièces du dossier que les avis en cause ont été pris aux motifs que l'enquête administrative a révélé que le conjoint de la requérante fait l'objet de poursuites judiciaires pour infractions aux lois et règlement sur les jeux, vol avec arme, menace de délits contre les personnes faite sous condition et que Mme B a déclaré vouloir l'employer dans son établissement.  
 13. Compte tenu de la finalité de l'enquête administrative prévue à l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, le ministre de l'intérieur a pu, sans commettre d'erreur de droit, prendre en compte des éléments relatifs à une personne avec laquelle Mme B est en relation dès lors que ces éléments sont de nature à démontrer que cette dernière ne présente pas les garanties d'ordre public et de moralité nécessaires pour exploiter des jeux de loterie, de paris sportifs et de PMU.  
 14. En cinquième lieu, si Mme B soutient qu'elle n'a pas employé son conjoint au sein de son établissement, lequel se trouvait à la recherche d'un emploi lors de l'enquête administrative et qu'il a par la suite, le 18 octobre 2022, créé sa société, elle ne conteste pas sérieusement avoir déclaré qu'elle envisageait de l'embaucher. Par suite, la décision en litige n'est pas entachée d'erreur de fait.  
 15. En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier que le conjoint de Mme B a été mis en cause en 2010 par l'office central de lutte contre le crime organisé pour des faits d'infraction aux lois et règlements sur les jeux, vol avec arme, menace de délits contre les personnes faites sous condition. Mme B ne conteste ni la mise en cause de son conjoint, avec lequel elle vit depuis de nombreuses années, ni les faits qui lui sont reprochés, alors qu'à la date de la décision attaquée, il faisait toujours l'objet de poursuites pour des faits d'une gravité manifeste. Compte tenu de cette mise en cause dans le milieu des jeux et eu égard au caractère strict de l'encadrement des jeux d'argent et de hasard, à supposer même que Mme B n'ait pas eu l'intention d'employer son conjoint, le ministre de l'intérieur n'a pas, dans les circonstances particulières de l'espèce, commis d'erreur d'appréciation.  
 16. Si Mme B soutient en septième lieu que son conjoint doit bénéficier de la présomption d'innocence, l'invocation de ce principe est inopérante à propos d'une mesure de police.   
 17. Enfin, Mme B ne saurait se prévaloir du caractère disproportionné de la mesure au regard de sa situation financière dès lors que les avis défavorables ont seulement pour objet de lui interdire l'exploitation de jeux de hasard et de PMU tandis que cette dernière est toujours autorisée à exploiter ses autres activités. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation des avis du 4 octobre 2022 doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction.  
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par Mme B soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.   
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La requête de Mme B est rejetée.  
 Article 2 :   Le présent jugement sera notifié à Madame D B et au ministre de l'intérieur. 
 Délibéré après l'audience du 1er avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Trottier, président, 
 Mme Gaspard-Truc, première conseillère, 
 Mme Forest, première conseillère.  
 Assistés de Mme Faure, greffière. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 avril 2025. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. Gaspard-Truc 
 Le président, 
 Signé 
 T. Trottier        
 La greffière 
 Signé 
 N. Faure 
 La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière.  
 N°2210150