TA75 · 3e Section - 3e Chambre — 8 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 mai 2022 et le 10 juin 2023, l'association Collectif riverains 11e, représentée par Me Gillet-Marta, doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la Ville de Paris a rejeté sa demande, d'une part, de faire cesser les manquements de la Ville de Paris à ses obligations en matière de lutte contre les nuisances sonores et, d'autre part, d'indemniser les préjudices qui en résultent ; 
 2°) de condamner la Ville de Paris à lui verser la somme de 100 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 29 janvier 2022 ; 
 3°) d'enjoindre à la Ville de Paris : 
 - de contrôler la légalité de l'ensemble des terrasses installées dans le 11e arrondissement de Paris par des moyens appropriés pour réguler l'espace public afin de protéger les habitants dans l'ensemble de leurs droits à la sécurité et à la tranquillité ; 
 - de lui communiquer chaque année un bilan détaillé des actions engagées et des résultats obtenus, sous astreinte de 1 000 euros par mois de retard ; 
 4°) de mettre à la charge la Ville de Paris, outre les dépens, la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 L'association soutient que : 
 - elle a qualité et intérêt à agir ; 
 - la Ville de Paris est tenue de concourir à la mise en œuvre du droit de chacun à vivre dans un environnement sonore sain, ce qui passe par le respect des recommandations de l'organisation mondiale de la santé ; 
 - la maire de Paris est tenue de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique, dont les nuisances sonores répercutées par les établissements de débits de boissons et dénoncés par les administrés ; 
 - le onzième arrondissement est marqué par des nuisances sonores généralisées dès lors que le nombre d'établissement de restauration et de boisson et de terrasses est en augmentation constante, que différentes personnes ont dénoncé les nuisances sonores depuis 2015, et que de nombreux établissements enfreignent la réglementation ; 
 - la carence de la maire de Paris dans la règlementation des nuisances sonores, en particulier celles liées aux terrasses, est établie dès lors qu'elle n'a pas mis en œuvre les mesures recommandées par l'inspection générale de la Ville de Paris en 2016, en particulier la mise en place de sanctions plus dissuasives, que le plan d'amélioration de l'environnement sonore 2021-2026 n'était pas encore déployé en 2023, que le règlement des étalages et terrasses de 2021 est trop permissif, que la Ville de Paris ne contrôle pas l'installation des terrasses, que les signalements réalisés sur l'application Dans ma rue sont ne sont pas traités et que l'articulation entre liberté du commerce et droit à la protection à la santé est marquée par une disproportion ; 
 - cette carence constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; 
 - le préjudice de l'association requérante s'élève à 100 000 euros, montant correspondant à la subvention versée par la Ville de Paris à l'association Les Pierrots de la Nuit. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mai 2023, la Ville de Paris, représentée par Me Falala, conclut à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, au rejet de la requête, et sollicite une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient, à titre principal, que la qualité pour agir de l'association requérante n'est pas établie, à titre subsidiaire que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une lettre du 12 mai 2025, le tribunal a demandé, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, pour compléter l'instruction, à l'association Collectif riverains 11e de produire des données actualisées sur les nuisances sonores liées aux terrasses dans le 11e arrondissement de Paris et à la Ville de Paris de produire des données actualisées sur la lutte contre les nuisances sonores des terrasses dans le 11e arrondissement de Paris. 
 L'association Collectif riverains 11e a produit des pièces enregistrées le 23 mai 2025. 
 La Ville de Paris a produit un mémoire enregistré le 27 mai 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le règlement de l'installation des étalages et terrasses sur la voie publique ainsi que des contre-étalages et contre-terrasses, des commerces accessoires aux terrasses et des dépôts de matériels ou objets divers devant les commerces et des terrasses estivales (RET) du 11 juin 2021 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Rannou, 
 - les conclusions de Mme Beugelmans-Lagane, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Gillet-Marta et de M. B A, représentant l'association Collectif Riverains 11e ; 
 - et les observations de Me Gorse, substituant Me Falala, représentant la Ville de Paris. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier en date du 18 janvier 2022, notifié le 29 janvier 2022, l'association Collectif riverains 11e a demandé à la maire de Paris, dans le cadre d'un recours préalable, de " mettre un terme à l'ensemble de[s] manquements () à ses obligations - générales et spécifiques - en matière de lutte contre les nuisances sonores et de faire cesser le préjudice subi par les riverains ", ainsi que de l'indemniser à hauteur de 100 000 euros pour le préjudice résultant desdits manquements. Une décision implicite de rejet est née le 29 mars 2022 du silence gardé par la maire. Par la présente requête, l'association doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler cette décision, de condamner la Ville de Paris à lui verser une somme de 100 000 euros au titre du préjudice qu'elle a subi, et d'enjoindre à la Ville de Paris de prendre deux mesures relatives à la lutte contre les nuisances sonores liées aux terrasses dans le onzième arrondissement. 
 Sur l'office du juge : 
 2. Lorsque le juge administratif est saisi d'une requête tendant à l'annulation du refus opposé par l'administration à une demande tendant à ce qu'elle prenne des mesures pour faire cesser la méconnaissance d'une obligation légale lui incombant, il lui appartient, dans les limites de sa compétence, d'apprécier si le refus de l'administration de prendre de telles mesures est entaché d'illégalité et, si tel est le cas, d'enjoindre à l'administration de prendre la ou les mesures nécessaires. Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire. 
 3. Il appartient à l'administration de prendre les mesures administratives d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu'elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d'une règle de droit dans l'accomplissement de ses missions par l'administration et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au point précédent, d'apprécier si le refus de l'administration de prendre de telles mesures est entaché d'illégalité. Cette illégalité ne peut être regardée comme constituée que s'il apparaît au juge qu'au regard de la portée de l'obligation qui pèse sur l'administration, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l'exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l'obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires. 
 4. Lorsque l'illégalité du refus de l'administration de prendre des mesures est établie, le juge, saisi de conclusions en ce sens, lui enjoint d'y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d'assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l'instruction a révélé l'existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l'intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d'un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l'hypothèse où l'édiction d'une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l'abstention de l'autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée, il appartient au juge d'ordonner à l'administration de prendre la mesure considérée. 
 5. En outre, le refus de prendre une mesure déterminée ne saurait être regardé comme entaché d'illégalité au seul motif que la mise en œuvre de cette mesure serait susceptible de concourir au respect de ces obligations. Il ne saurait en aller autrement que dans l'hypothèse où l'édiction de la mesure sollicitée se révélerait nécessaire au respect de l'obligation en cause et où l'abstention de l'autorité compétente exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée. 
 6. Enfin, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande d'un requérant de prendre toute mesure utile permettant de garantir le respect des droits invoqués et d'atteindre certains objectifs, réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de prendre les mesures jugées nécessaires. Il s'ensuit que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation d'un tel refus, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier sa légalité au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'existence d'une obligation particulière à la charge de la Ville de Paris : 
 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 571-1 A du code de l'environnement : " L'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans son domaine de compétence et dans les limites de sa responsabilité, à une politique dont l'objectif est la mise en œuvre du droit reconnu à chacun de vivre dans un environnement sonore sain. / Cette action d'intérêt général consiste à prévenir, surveiller, réduire ou supprimer les pollutions sonores et à préserver la qualité acoustique ". 
 8. Si ces dispositions énoncent un droit de vivre dans un environnement sonore sain, en l'absence d'obligation précisément déterminée ou chiffrée par le législateur, la demande des requérants tend en réalité à la détermination d'une politique publique en matière de limitation aux nuisances sonores. Or, ainsi qu'il a été dit, notamment au point 2, il n'appartient pas au juge administratif de se substituer aux pouvoirs publics pour y procéder. 
 9. En deuxième lieu, si l'association se prévaut des recommandations de l'organisation mondiale de la santé, ces dernières sont dépourvues de force juridique contraignante. 
 10. Dès lors, en l'absence d'obligation suffisamment précise et contraignante, spécifiquement fixée par les textes en matière de bruit applicables à la Ville de Paris, les conclusions en annulation doivent, sous ce premier angle, être rejetées. Il reste à déterminer si une quelconque carence peut être opposée à la maire de Paris dans l'exercice de ses pouvoirs de police administrative. 
 En ce qui concerne la méconnaissance par la maire de Paris de ses obligations en matière de pouvoirs de police : 
 11. Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () / 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que () les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique () ". L'article L. 2512-13 du même code dispose que : " I.-Dans la Ville de Paris, le préfet de police exerce les pouvoirs et attributions qui lui sont conférés par l'arrêté des consuls du 12 messidor an VIII qui détermine les fonctions du préfet de police à Paris et par les textes qui l'ont modifié ainsi que par les articles L. 2512-7, L. 2512-14 et L. 2512-17. II.-Toutefois, le maire de Paris est chargé de la police municipale en matière : (.) / 3° De bruits de voisinage () ". Aux termes de l'article L. 3332-15 du code de la santé publique : " 1. La fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l'Etat dans le département pour une durée n'excédant pas six mois, à la suite d'infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements. () A Paris, les compétences dévolues au représentant de l'Etat dans le département par le présent article sont exercées par le préfet de police ". 
 12. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées qu'à Paris, les pouvoirs de police municipale sont partagés entre le préfet de police et la maire de Paris et que le soin de prévenir les atteintes à la tranquillité publique en ce qui concerne les bruits de voisinage relève de la compétence du maire, alors que le pouvoir de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser les troubles à l'ordre public et à la tranquillité publique liés à la présence sur la voie publique, à proximité de certains restaurants et débits de boissons, appartient au préfet de police.  
 13. Dès lors, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que la maire de Paris aurait dû réprimer l'ensemble des atteintes à la tranquillité publique listées à l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, mais seulement que la maire de Paris est tenue de réprimer les atteintes à la tranquillité publique induites par les bruits de voisinage. 
 14. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que des nuisances sonores résultant de la fréquentation des terrasses de débits de boissons ou restaurants peuvent être constatées dans le onzième arrondissement de Paris, en particulier dans les deux secteurs dits " festifs " d'Oberkampf/Timbaud et Roquette/Lappe. 
 15. Toutefois, d'une part, l'association requérante ne produit, d'abord, afin de démontrer le caractère généralisé de ces nuisances, que des mesures localisées et ponctuelles, dont la fiabilité n'est au demeurant pas avérée, des témoignages de riverains concernant certains établissements, une liste établie par ses soins des établissements ayant fait l'objet du plus grand nombre de signalements sur l'application Dans ma rue, liste dont le caractère probant est limité dès lors qu'une même personne peut multiplier les signalements dans cette application. Ensuite, l'association produit des données attestant d'une augmentation de 6,4 % du nombre des établissements de restauration dans l'arrondissement entre 2017 et 2021, mais cette augmentation n'implique pas en elle-même une évolution du bruit, d'autant que selon ces mêmes données le nombre de débits de boisson a diminué de 7,4 %. Enfin, l'association produit de nombreux éléments qui sont soit trop anciens, tels un rapport de l'association indépendante Bruitparif sur la rue Jean-Pierre Timbaud publié en 2011 ou des articles relatifs aux nuisances générées par les terrasses dans le cadre antérieur à l'adoption du RET de 2021, soit ne concernent pas le onzième arrondissement, telle une analyse des mesures du bruit à l'été 2021 dans sept autres arrondissements de Paris publiée par Bruitparif en 2022. Au surplus, ainsi que le soutient en défense la Ville de Paris, ces éléments ne permettent en tout état de cause pas d'établir que le niveau sonore perçu par les habitants du onzième arrondissement excéderait les contraintes inhérentes à la vie à Paris, en particulier le bruit lié à la circulation. 
 16. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, en particulier des statistiques d'appels à la police municipale relatifs aux terrasses bruyantes, d'interventions de la police nationale pour tapage nocturne, et de verbalisations de terrasses pour cause de bruit, que si les signalements et interventions liés aux bruits de voisinage générés par les terrasses ont augmenté entre 2021 et 2022, ils diminuent depuis, alors même que le nombre global des signalements et verbalisations liées aux terrasses continue à progresser. 
 17. Enfin, l'association ne produit pas d'éléments relatifs aux nuisances sonores dans le onzième arrondissement de Paris autres que celles générées par les terrasses. Dès lors, l'association n'est pas fondée à soutenir que le onzième arrondissement est marqué par des nuisances sonores généralisées. 
 18. En deuxième lieu, d'une part, il ressort des écritures de la Ville de Paris et du rapport de juillet 2024 de la chambre régionale des comptes (CRC) d'Île-de-France sur les terrasses implantées sur le domaine public à Paris, produit par l'association requérante, que, si la surface de terrasses a augmenté de 60 % à Paris entre 2020 et 2023, la Ville de Paris a pris diverses actions pour limiter le bruit, dans la continuité de mesures antérieures. Ainsi, elle a continué à réunir deux fois par an le Conseil de la nuit, un organe de concertation entre professionnels, riverains et autorités publiques ; voté en 2021 un nouveau RET qui, s'il est " trop complexe " et introduit " un régime de sanctions peu dissuasif et compliqué à mettre en œuvre " selon la CRC, a été associé à une forte augmentation des contrôles et des verbalisations ; et publié en décembre 2022 un plan d'amélioration de l'environnement sonore 2021-2026 qui donne notamment la possibilité aux maires d'arrondissement de créer des " comités locaux bruits ". Au demeurant, contrairement à ce que soutient l'association requérante, la Ville de Paris ne saurait être tenue responsable de la faiblesse des amendes forfaitaires, dont l'augmentation nécessite l'intervention du législateur, ni de l'absence de contrôle des études de l'impact des nuisances sonores des établissements, qui ressortit des pouvoirs du préfet de police. 
 19. D'autre part, la Ville de Paris soutient sans être contestée que, pour remédier aux nuisances liées aux terrasses des restaurants et débits de boisson dans le onzième arrondissement, elle a mis en place des dispositifs de contrôle spéciaux dans les quartiers Oberkampf/Timbaud et Roquette/Lappe, respectivement en 2016 et 2019, puis qu'elle a mis en œuvre en avril 2022 dans ces deux quartiers des chartes locales d'adaptation du RET plus restrictives que le cadre général, et que l'arrondissement a été particulièrement concerné par l'intensification des contrôles et verbalisations décidée à l'issue de l'entrée en vigueur du nouveau RET.  
 20. Enfin, pour les raisons exposées aux points 7 à 10, il ne ressort pas des pièces du dossier que la maire de Paris ait favorisé la liberté du commerce et de l'industrie de manière manifestement disproportionnée au regard du droit à la protection à la santé.  
 21. Dès lors, la maire de Paris, qui ne saurait être tenue à une obligation de résultats, n'a pas méconnu son obligation de moyens concernant la lutte contre les bruits de voisinage liés aux terrasses dans le onzième arrondissement de Paris. 
 22. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la Ville de Paris, que l'association Collectif riverains 11e n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de refus implicite de la maire de Paris. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 23. Les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être rejetées par voie de conséquence du rejet des conclusions principales. 
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 
 24. La maire et la Ville de Paris n'ayant commis aucune illégalité fautive, il s'ensuit que l'association requérante n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de la Ville de Paris. Dès lors, les conclusions tendant à ce que la Ville de Paris lui verse la somme de 100 000 euros doivent être rejetées. 
 Sur les frais du litige : 
 25. D'une part, la Ville de Paris n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par l'association requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association Collectif riverains 11e le versement à la Ville de Paris d'une quelconque somme au titre des mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association Collectif riverains 11e est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la Ville de Paris au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Collectif riverains 11e et à la maire de Paris. 
 Délibéré après l'audience du 24 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Gracia, président, 
 - Mme Merino, première conseillère, 
 - M. Rannou, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2025. 
 Le rapporteur, 
 G. RANNOU 
 Le président, 
 J-Ch. GRACIA 
 La greffière, 
 C. YAHIAOUI 
 La République mande et ordonne au préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
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