TA93 · 4ème chambre — 3 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 19 juillet et 12 août 2022, le syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis, représenté par la SCP Fabiani, Luc-Thaler et Pinatel, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler les délibérations n° A-5-1, n° A-5-2 et n° A-5-3 du 19 mai 2022 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Saint-Denis a respectivement approuvé le principe du déménagement du marché du centre-ville de Saint-Denis sur la place du 8 mai 1945, abrogé la délibération du conseil municipal du 21 avril 1977 et créé une commission des marchés et désigné les représentants du conseil municipal au sein de la commission des marchés ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - les délibérations attaquées sont entachées d'incompétence ;  
 - elles sont entachées d'un vice de procédure dès lors qu'elles ont été prises en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales ;  
 - l'adoption de la délibération n° A-5-1 aurait dû être précédée d'une délibération relative à la diminution du nombre d'emplacements et/ou de commerçants sur le marché de la place du 8 mai 1945 ;  
 - le transfert du marché porte atteinte à la liberté du commerce dès lors qu'il a pour conséquence de réduire le nombre d'emplacements ;  
 - la délibération n° A-5-1 méconnaît les dispositions des articles L. 2521-1 et suivants du code général des collectivités territoriales dès lors que les préfectures du département et de police de Paris n'ont pas été préalablement consultées ;  
 - les recommandations de la RATP n'ont pas été étudiées ;  
 - les décisions portant attribution des emplacements, prises en exécution de la délibération n° A-5-1 du 19 mai 2022, sont entachées d'illégalité dès lors que le critère d'ancienneté commandant l'ordre des attributions n'a pas été respecté. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2024, la commune de Saint-Denis, représentée par son maire en exercice et par Me Pugeault, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge du syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Elle soutient que les moyens soulevés par le syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 11 septembre 2024, le clôture de l'instruction a été fixée au  
 27 septembre 2024. 
 Des demandes de pièces pour compléter l'instruction ont été adressées, les 4 avril et  
 13 mai 2025, sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, au syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis et à la commune de Saint-Denis, qui ont produit des pièces respectivement les 9 avril et 14 mai 2025 qui ont été communiquées. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Biscarel,  
 - les conclusions de M. Colera, rapporteur public,  
 - les observations de Me Pinatel, représentant le syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis et de Me Simon, représentant la commune de Saint-Denis.  
 Une note en délibéré, présentée pour la commune de Saint-Denis a été enregistrée le  
 21 mai 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par trois délibérations du 19 mai 2022, référencées A-5.1, A-5.2 et A-5.3, le conseil municipal de la commune de Saint-Denis a, d'une part, approuvé le transfert pérenne du marché du centre-ville de Saint-Denis sur la place du 8 mai 1945, d'autre part, abrogé la délibération du 21 avril 1977 portant création de la commission mixte paritaire des marchés et créé une commission consultative dénommée " Commission des marchés ", enfin, désigné six conseillers municipaux pour le représenter au sein de cette commission. Le syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis demande l'annulation de ces trois délibérations. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales : " Les délibérations sont inscrites par ordre de date. / Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer. ". Ces dispositions, qui prévoient la signature des délibérations du conseil municipal par tous les membres présents à la séance, ne sont pas prescrites à peine de nullité de ces délibérations. Le syndicat des commerçants non sédentaires de Saint-Denis ne peut donc utilement s'en prévaloir. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que les délibérations attaquées ont été signées par l'ensemble des membres présents.  
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales : " Les délibérations du conseil municipal relatives à la création, au transfert ou à la suppression de halles ou de marchés communaux sont prises après consultation des organisations professionnelles intéressées qui disposent d'un délai d'un mois pour émettre un avis. ". Aux termes de l'article L. 2143-2 du même code : " Le conseil municipal peut créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune. Ces comités comprennent des personnes qui peuvent ne pas appartenir au conseil, notamment des représentants des associations locales./ Sur proposition du maire, il en fixe la composition pour une durée qui ne peut excéder celle du mandat municipal en cours./ Chaque comité est présidé par un membre du conseil municipal, désigné par le maire./ Les comités peuvent être consultés par le maire sur toute question ou projet intéressant les services publics et équipements de proximité et entrant dans le domaine d'activité des associations membres du comité. Ils peuvent par ailleurs transmettre au maire toute proposition concernant tout problème d'intérêt communal pour lequel ils ont été institués. ". 
 4. Le syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis soutient que les organisations professionnelles consultées sur le fondement de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales et qui composent la commission des marchés n'ont pas été régulièrement constituées. 
 5. Cependant, d'une part, la consultation des organisations professionnelles intéressées sur le transfert du marché du centre-ville de Saint-Denis a été organisée par la commune de Saint-Denis sur la seule base de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales, sans référence à la commission des marchés. Par suite, la circonstance que la délibération du 21 avril 1977 relative à la commission paritaire des marchés, encore en vigueur à la date de cette consultation, prévoyait la seule présence du syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis au sein de cette commission, est sans incidence sur la régularité de la consultation en cause. 
 6. D'autre part, il ne résulte pas des dispositions précitées de l'article L. 2224-18 que les organisations professionnelles intéressées doivent revêtir une forme juridique particulière, ces dispositions n'excluant pas la consultation d'organisations de fait dont le choix relève de l'appréciation du maire de la commune. En outre, la circonstance que l'ensemble des organisations professionnelles consultées n'ait pas rendu d'avis est sans influence sur la légalité de la délibération attaquée.  
 7. Par ailleurs, le syndicat ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales à l'encontre de la délibération n° A-5-2 abrogeant la délibération du conseil municipal du 21 avril 1977 et créant une commission des marchés et de la délibération n° A-5-3 fixant la représentation du conseil municipal au sein de la commission des marchés dès lors que ces deux délibérations ne fixent pas, en tout état de cause, la liste des organisations professionnelles appelées à siéger au sein de cette commission.  
 8. Enfin, la circonstance, à la supposer établie, que " le nombre d'emplacements et/ou de commerçants " ait été réduit dans le cadre du déménagement du marché du centre-ville alors que l'emprise du marché est passée de 5 200 m² sur la place Jean-Jaurès à 6 839 m² sur la place du 8 mai 1945 ne nécessitait pas, en application des dispositions de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales précitées, que la commune de Saint-Denis fasse précéder le transfert du marché d'une délibération distincte relative à cette réduction. Par suite, le moyen, qui manque en fait, ne peut qu'être écarté. 
 9. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.  
 10. En troisième lieu, le respect du principe de la liberté du commerce et de l'industrie et de la liberté d'entreprendre implique notamment que les personnes publiques n'apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi. 
 11. Il ressort des pièces du dossier, alors même que l'atteinte à la liberté d'entreprendre par la réduction du nombre d'emplacement et/ou de commerçants n'est pas établie, que le transfert du marché du centre-ville s'insère dans un programme national de renouvellement urbain et est justifié par un motif d'intérêt général. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de la liberté du commerce doit être écarté.  
 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2521-1 du code général des collectivités territoriales : " Dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, le représentant de l'Etat dans le département a la charge de la police de la voie publique sur les routes à grande circulation y compris en ce qui concerne la liberté et la sûreté, en plus des attributions de police exercées dans les communes où la police est étatisée conformément aux articles L. 2214-3 et L. 2214-4. [] ". L'article L. 2521-2 du même code précise que " Dans les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, les maires restent chargés, sous la surveillance du représentant de l'État dans le département et sans préjudice des attributions, tant générales que spéciales, qui leur sont conférées par les lois, de tout ce qui concerne la voirie communale, la liberté et la sûreté de la voie publique () " et aux termes de l'article L. 2521-3 du même code : " Le préfet de police de Paris est chargé du secours et de la défense contre l'incendie dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. (.) / Dans chacun des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, la prévention des risques relève de la compétence du maire et du représentant de l'Etat dans le département agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police.". Enfin, aux termes de l'article L. 2213-4 du même code " Le maire peut, par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. / Dans ces secteurs, le maire peut, en outre, par arrêté motivé, soumettre à des prescriptions particulières relatives aux conditions d'horaires et d'accès à certains lieux et aux niveaux sonores admissibles les activités s'exerçant sur la voie publique, à l'exception de celles qui relèvent d'une mission de service public. / Ces dispositions ne s'appliquent pas aux véhicules utilisés pour assurer une mission de service public et ne peuvent s'appliquer d'une façon permanente aux véhicules utilisés à des fins professionnelles de recherche, d'exploitation ou d'entretien des espaces naturels. () ". 
 13. Si le syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis soutient que la délibération n° A-5-1 méconnaît les dispositions des articles L. 2521-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, il ressort toutefois des dispositions précitées, alors qu'il n'est pas soutenu que les voies entourant le marché situé sur la place du 8 mai 1945 sont des routes à grande circulation, que le maire de la commune de Saint-Denis dispose d'un pouvoir de police sur la voirie communale. Il ressort également de ces dispositions que la prévention des risques relève de sa compétence. En outre, il ne ressort pas des dispositions citées au point 12 que le projet de transfert aurait dû, préalablement à son adoption par le conseil municipal, être soumis aux services de la préfecture. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2521-1 à L. 2125-3 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté.   
 14. En cinquième lieu, si le syndicat requérant soutient que les recommandations de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) n'ont pas été suivies, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que la consultation de la RATP, préalablement au transfert du marché, était obligatoire. Par suite, le moyen tiré de l'absence de prise en compte des préconisations des services de la RATP ne peut qu'être écarté.  
 15. Au surplus, le syndicat requérant ne peut utilement se prévaloir de la dégradation de l'offre de transport des voyageurs de la RATP à l'encontre des délibérations attaquées.  
 16. En dernier lieu, le syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis ne peut utilement se prévaloir de l'irrégularité de la procédure d'attribution des emplacements sur le marché de la place du 8 mai 1945, intervenue postérieurement à l'adoption des délibérations attaquées. Ce moyen ne peut qu'être écarté.  
 17. Il résulte tout de ce qui précède que le syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis n'est pas fondé à demander l'annulation des délibérations n° A-5-1, A-5-2 et A-5-3 du conseil municipal de Saint-Denis du 19 mai 2022. 
 Sur les frais liés au litige :  
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Denis qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par le syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis la somme demandée par la commune de Saint-Denis, au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er: La requête du syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Denis au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat des commerçants non sédentaires des marchés de Saint-Denis et à la commune de Saint-Denis. 
 Délibéré après l'audience du 20 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Dely, présidente, 
 Mme Biscarel, première conseillère,  
 Mme Fabre, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juin 2025.  
 La rapporteure, 
 B. BiscarelLa présidente, 
 I. DelyLa greffière, 
 A. Capelle 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.