TA75 · 5e Section - 4e Chambre — 4 août 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une ordonnance du 19 mai 2022, enregistrée le 30 mai 2022 au greffe du tribunal sous le n° 2211902, le président du tribunal administratif de Melun a transmis au tribunal la requête présentée par M. A B. 
 Par une requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Melun le 8 septembre 2021 et un mémoire, enregistrés le 18 octobre 2022, M. B, représenté par le cabinet Athon-Perez, avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite du 10 juillet 2021 par laquelle le préfet de police a refusé de lui communiquer son entier dossier administratif et médical ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de police de lui communiquer son dossier administratif individuel, son dossier de médecine professionnelle, préventive et statutaire, ses dossiers constitués auprès des secrétariats du comité médical et de la commission de réforme, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 600 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient, dans le dernier état de sa requête, que : 
 - à titre principal, tous les documents constituant ses dossiers administratif et médical lui sont communicables en application respectivement des dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration et des dispositions combinées des articles L. 1111-7 du code de la santé publique et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration ; toutefois, le dossier médical communiqué est incomplet, en l'absence notamment des pièces de son dossier de médecine professionnelle, préventive et statutaire postérieures à son accident de service du 12 décembre 2012, de celles liées aux visités médicales subies depuis 2008 ainsi que de celles de ses dossiers constitués auprès des secrétariats du comité médical et de la commission de réforme, et d'autres pièces étant illisibles, et le dossier administratif communiqué est incomplet, en l'absence notamment du rapport de l'enquête administrative initiée à la suite de sa blessure en service du 12 décembre 2012, de la page 2 de son entretien d'évaluation pour 2012 et des pièces postérieures à 2013, à l'exception de ses arrêtés de mise à la retraite et d'avancement de grade ; 
 - à titre subsidiaire, la décision attaquée aurait dû être motivée en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 25 juillet 2022, le préfet de police conclut à ce qu'il n'y ait pas lieu de statuer sur la requête. 
 Il soutient que la requête est dépourvue d'objet dès lors que M. B a eu communication de son dossier médical par courriel le 13 mai 2022 et de son dossier administratif via une application de téléchargement le 12 juillet 2022. 
 II.- Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 septembre 2022 et le 3 avril 2023 sous le n° 2218847, M. B, représenté par le cabinet Athon-Perez, avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle le préfet de police a refusé de lui communiquer la totalité des pièces ajoutées à son dossier administratif et médical depuis le 29 mars 2021 ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de police de lui communiquer les pièces de son dossier administratif individuel, de son dossier de médecine professionnelle, préventive et statutaire et de ses dossiers constitués auprès des secrétariats du comité médical et de la commission de réforme ajoutées postérieurement à sa précédente demande du 29 mars 2021, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; 
 3°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 10 000 euros, à parfaire, assortie des intérêts au taux légal à compter de sa réclamation préalable et de leur capitalisation, en réparation de ses préjudices ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient, dans le dernier état de sa requête, que : 
 - à titre principal, aucune pièce de son dossier administratif et médical postérieure au 29 mars 2021, date de sa précédente demande de communication, ne lui a été communiquée, sans que les difficultés invoquées en défense ne caractérisent une charge disproportionnée ou une demande abusive ; 
 - à titre subsidiaire, la décision attaquée aurait dû être motivée en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la décision de refus de communication illégale du préfet de police constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; 
 - la mauvaise volonté du préfet de police l'oblige à des démarches longues, le prive de pièces utiles dans deux contentieux actuellement pendants devant le tribunal administratif de Melun et lui cause une souffrance morale importante. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 1er février 2023, le préfet de police conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par M. B au soutien de ses conclusions à fin d'annulation ne sont pas fondés, que, par suite, sa responsabilité n'est pas engagée et que le lien de causalité, l'existence et le montant des préjudices allégués ne sont pas établis. 
 Vu les pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de la santé publique ;  
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Julinet, premier conseiller ; 
 - et les conclusions de M. Degand, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Les requêtes susvisées n° 2211902 et n° 2218847, présentées pour M. A B, présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 2. M. B, major de police affecté à la préfecture de police, a été victime le 12 décembre 2012 d'un accident reconnu imputable au service, et est resté en arrêt de travail jusqu'à son placement à la retraite d'office par limite d'âge le 17 octobre 2019. Par un courrier du 29 mars 2021 reçu le 30 mars 2021, il a demandé au préfet de police la communication de son dossier administratif individuel, de son dossier de médecine professionnelle, préventive et statutaire et des dossiers le concernant constitués auprès des secrétariats du comité médical et de la commission de réforme. Le 10 mai 2021, en l'absence de réponse, il a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, qui a émis un avis favorable à sa demande le 14 juin 2021. Par sa première requête, il demande au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet née, en application de l'article R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, du silence gardé par le préfet de police plus de deux mois à compter de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs sur sa demande de communication. Par un second courrier, reçu le 21 février 2022, il a demandé au préfet de police, d'une part, la communication des pièces ajoutées postérieurement à sa demande du 29 mars 2021 à son dossier administratif individuel, à son dossier de médecine professionnelle, préventive et statutaire et aux dossiers le concernant constitués auprès des secrétariats du comité médical et de la commission de réforme, devenus depuis le conseil médical, d'autre part, le versement d'une indemnité de 10 000 euros en réparation des préjudices que lui a causé le refus de lui communiquer les pièces demandées. Le 18 mai 2022, en l'absence de réponse, il a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, qui a émis un avis favorable à sa demande le 27 juin 2022. Par sa seconde requête, il demande au tribunal, d'une part, d'annuler la décision implicite de rejet née, en application de l'article R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, du silence gardé par le préfet de police plus de deux mois à compter de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs sur sa demande de communication et, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 10 000 euros en réparation des préjudices causés par le refus de lui communiquer les pièces demandées. 
 Sur l'exception de non-lieu à statuer sur la requête n° 2211902 : 
 3. Il ressort des pièces des dossiers que, le 13 mai 2022, le médecin coordonnateur du service de médecine préventive de la préfecture de police a communiqué à M. B son dossier médical sous forme électronique, en pièce jointe à un courriel, et que le 12 juillet 2022, son dossier administratif lui a été communiqué, par l'intermédiaire de son avocat, sous forme électronique, par la mise à disposition de deux liens de téléchargement sur la plateforme d'échange Envol. M. B soutient que ces dossiers sont incomplets, en l'absence notamment, pour le premier, des pièces de son dossier de médecine professionnelle, préventive et statutaire postérieures à son accident de service du 12 décembre 2012 et de celles liées aux visités médicales subies depuis 2008 ainsi que de celles de ses dossiers constitués auprès des secrétariats du comité médical et de la commission de réforme et, pour le second, du rapport de l'enquête administrative relative à son accident de service du 12 décembre 2012, de la deuxième page du compte-rendu de son entretien d'évaluation de l'année 2012 et de tout document postérieur à l'année 2013, à l'exception d'un arrêté d'avancement de grade et de l'arrêté le mettant à la retraite. Ces allégations sont sérieuses, nombre de ces pièces devant normalement y figurer, et ne sont pas contredites par l'administration qui n'a produit aucune réplique postérieurement au mémoire où elles figurent. Les dossiers communiqués à M. B étant ainsi incomplets, le préfet de police ne peut être regardé comme ayant retiré la décision attaquée. Dès lors, la requête n'est pas devenue sans objet. Par suite, il y a lieu d'y statuer. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. D'une part, aux termes de l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, abrogés et remplacés, à compter du 1er mars 2022, par l'article L. 137-4 du code du code général de la fonction publique : " Tout agent public a accès à son dossier individuel ". D'autre part, aux termes de l'article L. 1111-7 du code de la santé publique : " Toute personne a accès à l'ensemble des informations concernant sa santé détenues, à quelque titre que ce soit, par des professionnels de santé () qui sont formalisées ou ont fait l'objet d'échanges écrits entre professionnels de santé (), à l'exception des informations mentionnant qu'elles ont été recueillies auprès de tiers n'intervenant pas dans la prise en charge thérapeutique ou concernant un tel tiers. / Elle peut accéder à ces informations directement ou par l'intermédiaire d'un médecin qu'elle désigne et en obtenir communication, dans des conditions définies par voie réglementaire au plus tard dans les huit jours suivant sa demande et au plus tôt après qu'un délai de réflexion de quarante-huit heures aura été observé (). / () ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " () Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. Cependant, les avis, prévus par les textes législatifs ou réglementaires, au vu desquels est prise une décision rendue sur une demande tendant à bénéficier d'une décision individuelle créatrice de droits, sont communicables à l'auteur de cette demande dès leur envoi à l'autorité compétente pour statuer sur la demande. Lorsque les motifs de l'avis n'y figurent pas, ceux-ci doivent être également communiqués au demandeur en cas d'avis défavorable. / () L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". Aux termes de l'article L. 311-6 dudit code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / Les informations à caractère médical sont communiquées à l'intéressé, selon son choix, directement ou par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet, dans le respect des dispositions de l'article L. 1111-7 du code de la santé publique ". Aux termes de l'article L. 311-9 de ce code : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; / () ". 
 5. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que les documents composant le dossier administratif et le dossier médical d'un agent public sont des documents administratifs en principe communicables à l'intéressé, y compris les avis de la commission de réforme et, une fois cet avis rendu, l'ensemble des pièces soumises au comité médical et à cette commission, d'autre part que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. 
 En ce qui concerne le dossier médical : 
 6. D'une part, si le préfet de police soutient que, jusqu'en 2012, le dossier médical de M. B ne contient que les documents communiqués, relatifs à des consultations du service de médecine préventive de 2001, 2007 et 2012, il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport médical de réforme du 21 novembre 2019, que M. B a passé au moins une visite médicale en 2008, deux en 2009, deux en 2010, trois en 2011 et trois en 2012. Les documents relatifs à ces visites doivent figurer dans son dossier médical et lui sont communicables. 
 7. D'autre part, si le préfet de police soutient que la numérisation, en vue de leur communication électronique, des documents constituant le dossier médical de M. B postérieurs à 2012 et non communiqués, en particulier un ensemble de documents couvrant la période de 2019 à 2022 comprenant notamment des rapports médicaux, des courriers, un procès­verbal du comité médical du 2 mars 2021 et un autre de la commission de réforme du 2 juin 2021, ferait peser sur l'administration, en raison de leur volume, une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il n'apporte aucune précision sur le volume de ces documents, sur la charge de travail que représenterait leur numérisation et sur les moyens dont elle dispose pour le faire. De plus, il résulte de la proposition qu'il fait à M. B de prendre un rendez-vous pour les consulter et obtenir une copie de ceux qu'il jugera utile d'avoir que leur reproduction, par photocopie ou par numérisation, procédés qui impliquent des opérations semblables, ne fait pas peser sur l'administration une charge déraisonnable. Dès lors, ces documents sont communicables à M. B sous forme électronique. 
 En ce qui concerne le dossier administratif : 
 8. Si le préfet de police soutient que le rapport de l'enquête administrative relative à l'accident de service de M. B du 12 décembre 2012 et le compte-rendu de son entretien d'évaluation de l'année 2012 lui ont nécessairement été notifiés et que la demande de communication de ces documents est par suite abusive, il ne l'établit pas. Au demeurant, la seule circonstance que le demandeur en aurait reçu notification ne suffit pas à établir qu'il en détient toujours une copie et n'est pas de nature, en l'espèce, à faire regarder sa demande comme abusive. Dès lors, ces documents lui sont communicables. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que M. B est fondé à demander l'annulation des décisions implicites de refus de communication de ses dossiers administratif et médical. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte : 
 10. En raison du motif qui la fonde et dans les circonstances de l'espèce, l'annulation des décisions attaquées implique nécessairement que l'intégralité des documents contenus dans les dossiers administratif et médical de M. B lui soit communiquée. Sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, il y a lieu d'enjoindre au préfet de police d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 11. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 12. Il résulte de l'instruction que M. B demande vainement la communication de ses dossiers administratif et médical depuis 2019 dans le cadre de sa demande de mise à la retraite par voie de réforme imputable au service puis de la contestation de sa mise à la retraite d'office par limite d'âge. Le refus du préfet de police de procéder à cette communication puis la communication tardive et seulement partielle de ces documents, après que la commission d'accès aux documents administratifs a donné un avis favorable à sa demande et qu'il a engagé la présente instance, constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. 
 13. Cette faute a contraint M. B à engager des démarches longues, l'a privé de pièces potentiellement utiles dans les procédures contentieuses qu'il a engagées et lui a causé un préjudice moral. Dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation des troubles de toute nature dans ses conditions d'existence et du préjudice moral en résultant pour lui en condamnant l'Etat à lui verser une indemnité de 3 000 euros, y compris tous intérêts échus à la date du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme totale de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les décisions implicites par lesquelles le préfet de police a refusé de communiquer à M. B l'intégralité de ses dossier administratif et médical sont annulées. 
 Article 2 : Il est enjoint au préfet de police de communiquer à M. B l'intégralité de ses dossiers administratif et médical dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : L'Etat est condamné à verser à M. B une indemnité de 3 000 euros, tous intérêts échus à la date du présent jugement. 
 Article 4 : L'Etat versera à M. B une somme totale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions des requêtes de M. B est rejeté. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Une copie en sera adressée au préfet de police. 
 Délibéré après l'audience du 30 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Aubert, présidente, 
 M. Julinet, premier conseiller, 
 Mme Arnaud, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 août 2023. 
 Le rapporteur, 
 S. JULINET 
 La présidente, 
 S. AUBERT 
          La greffière, 
          A. LOUART 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Nos 2211902 et 2218847