TA75 · 5e Section - 1re Chambre — 2 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 7 juin 2022, 17 janvier et 27 mars 2023, l'association Coordination des associations et des particuliers pour la liberté de conscience, représenté par Me Ragot, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la ministre de la culture a rejeté sa demande de communication formulée le 6 janvier 2022 ; 
 2°) d'enjoindre à la ministre de la culture de procéder à la communication demandée, dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les documents sollicités, en ce que produits par la direction centrale des renseignements généraux (DRCG) puis transmis à l'Assemblée nationale, sont des documents administratifs communicables sur simple demande ;  
 - il n'est pas établi que leur communication porterait atteinte à un secret protégé.  
 - la décision est entachée d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - les appréciations de la commission d'enquête parlementaire sur les documents transmis par la DRCG ne permettent pas de démontrer que la communication demandée porterait atteinte à la sécurité de personnes ou à la protection de la vie privée.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 décembre 2022 et le 9 février 2023, la ministre de la culture conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - les documents demandés sont des archives des assemblées parlementaires dont la communication ne relève pas du ministère de la culture et demande au tribunal de substituer ce motif au motif tiré de ce que la communication des documents sollicités nécessite une autorisation de consultation anticipée délivrée par les archives nationales, au fondement du courriel du 4 juillet 2022 confirmant la décision attaquée ;  
 - à titre subsidiaire, la communication des documents sollicités porterait atteinte aux intérêts protégés par la loi que sont la protection de la vie privée et de la sécurité des personnes et que l'association ne justifie pas d'un intérêt légitime suffisant au regard de la démarche d'entreprise et du but poursuivi par leur demande de communication. 
 Par une ordonnance du 27 mars 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 12 avril 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code du patrimoine ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Hélard, 
 - les conclusions de Mme Lambrecq, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Ragot, représentant l'association requérante.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un courrier du 14 janvier 2022, l'association Coordination des associations et des particuliers pour la liberté de conscience a demandé au ministre de l'intérieur et des outre-mer de lui communiquer l'analyse complète réalisée par la DCRG, la liste complète des sectes et l'ensemble des documents administratifs transmis à la commission d'enquête sur les sectes en vue de l'élaboration du rapport parlementaire n° 2468 enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 22 décembre 1995. A la suite du refus implicite du ministre de l'intérieur de lui communiquer ces documents, l'association requérante a par un courrier du 14 mars 2022 saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui a enregistré sa demande le même jour. Par un courrier du 6 avril 2022, le ministre de l'intérieur et des Outre-mer a indiqué à l'association avoir transmis sa demande à la ministre de la culture et l'a invitée à " prendre l'attache du service interministériel des archives de France du ministère de la Culture, seul gestionnaire de l'accès à cette documentation, conformément au code du patrimoine. " Toutefois, le ministre de l'intérieur n'ayant pas communiqué les documents demandés, et la ministre de la culture n'ayant apporté aucune réponse dans le délai de deux mois suivant la saisine de la CADA, l'association CAP pour la liberté de conscience demande l'annulation de la décision implicite de refus de communication née, le 14 mai 2022, du silence gardé sur sa demande. 
 Sur l'étendue du litige :  
 2. Il résulte des dispositions des articles L. 342-1, R. 343-3 et R. 343-5 du code des relations du public et de l'administration que les décisions par lesquelles l'autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l'avis rendu par la CADA, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur. 
 3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la CADA a rendu son avis le 21 avril 2022, notifié postérieurement à l'enregistrement de la requête. A la suite de cet avis, le service interministériel des archives de France, service du ministère de la culture a, par une décision du 4 juillet 2022, rejeté la demande de l'association requérante au motif que les documents demandés étaient constitutifs d'archives publiques non librement communicables. Dès lors, les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être regardées comme dirigées contre la seule décision expresse de refus du 14 mai 2022 prise après avis de la CADA et non contre la décision implicite de refus initiale. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. En soutenant que les documents sollicités sont des documents administratifs communicables sur simple demande et qu'il n'est pas établi que leur communication porterait atteinte à un des secrets protégés, l'association requérante doit être regardée comme soutenant que la décision attaquée est entachée d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-2 du CRPA. 
 5. D'une part, aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations avec le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs ". Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations avec le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. Les actes et documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires sont régis par l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ". En outre aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue. 
 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 311-8 du même code : " Les documents administratifs non communicables au sens du présent chapitre deviennent communicables au terme des délais et dans les conditions fixées par les articles L. 213-1 et L. 213-2 du code du patrimoine. Avant l'expiration de ces délais et par dérogation aux dispositions du présent article, la consultation de ces documents peut être autorisée dans les conditions prévues par l'article L. 213-3 du même code. () ". En outre, aux termes de l'article L. 213-3 du code du patrimoine : " I. - L'autorisation de consultation de documents d'archives publiques avant l'expiration des délais fixés au I de l'article L. 213-2 peut être accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. Sous réserve, en ce qui concerne les minutes et répertoires des notaires, des dispositions de l'article 23 de la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat, l'autorisation est accordée par l'administration des archives aux personnes qui en font la demande après accord de l'autorité dont émanent les documents. () ". L'autorisation de consultation anticipée des documents d'archives publiques est accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, en particulier le secret des délibérations du pouvoir exécutif, la conduite des relations extérieures et les intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure. L'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi, en particulier au secret des délibérations du pouvoir exécutif, à la protection qu'appellent la conduite des relations extérieures et la défense des intérêts fondamentaux de l'Etat ou encore à la sécurité des personnes. La pesée de l'un et des autres s'effectue en tenant compte notamment de l'effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l'écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l'objet d'une autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que les documents demandés par l'association requérante ont été archivés et relèvent des dispositions des articles L. 213-1 et suivants du code du patrimoine. Dès lors l'association requérante ne peut se prévaloir utilement d'une méconnaissance des dispositions du code des relations entre le public et l'administration sur l'accès aux documents administratifs qui ne lui sont pas applicables. En outre, l'association requérante, qui n'établit ni même n'allègue avoir effectué une demande d'accès dérogatoire en application des dispositions de l'article L. 213-3 du code du patrimoine, ainsi qu'elle y a été pourtant invitée par les services du ministre de l'intérieur et des outre-mer, la CADA et les services de la ministre de la culture, n'est pas fondée à soutenir que le refus de communication qui lui a été opposé serait entaché d'illégalité.  
 8. Dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la demande de substitution de motifs présentée par la ministre de la culture, la requête de l'association Coordination des associations et des particuliers pour la liberté de conscience doit être rejetée dans toutes ces conclusions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association Coordination des associations et des particuliers pour la liberté de conscience est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Coordination des associations et des particuliers pour la liberté de conscience et à la ministre de la culture. 
 Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à la commission d'accès aux documents administratifs.  
 Délibéré après l'audience du 18 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Ho Si Fat, président, 
 Mme Kanté, première conseillère, 
 M. Hélard, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2024. 
 Le rapporteur, 
 R. Hélard                                                               
 Le président, 
 F. Ho Si FatLe greffier, 
 V. Lagrède 
 La République mande et ordonne au ministre de la culture, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.