TA93 · Tribunal Administratif de Montreuil — 6 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 12 août 2022, la société Maisons de santé de La Roseraie, représenté par Me Benchetrit, demande au juge des référés :  
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension d'exécution de l'arrêté du 4 juillet 2022 de la directrice générale de l'Agence Régionale (ARS) Ile-de-France et du président du département de la Seine-Saint-Denis en tant qu'il a prononcé la cessation d'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) La Roseraie, exploité par la société Maisons de santé la Roseraie et abrogé l'autorisation d'exploiter un EHPAD dont bénéficiait cette dernière ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 En ce qui concerne la condition d'urgence : 
 - la décision portant cessation d'activité de l'EHPAD La Roseraie et abrogation de l'autorisation d'exploiter ce type d'établissement lui cause un préjudice financier grave et immédiat en la plaçant en situation de cessation de paiement et compromet la continuité d'exploitation de la société, dès lors que l'exploitation de l'EHPAD " La Roseraie " est sa seule activité ; 
 - l'arrêté et le communiqué de l'ARS Ile-de-France relatif à cette décision cause un préjudice de réputation à la société ; 
 En ce qui concerne le doute sérieux sur la légalité des décisions attaquées : 
 - la décision méconnait l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que le rapport de fin d'administration provisoire du 8 avril 2022, qui a exercé une influence sur la décision contestée, et dont les éléments sont matériellement inexacts, n'a pas été communiquée à la société requérante et ce, en méconnaissance du principe de contradictoire ; 
 - la décision est entachée d'une erreur d'appréciation des faits qui lui sont reprochés ; la société Medco Conseil, avec laquelle elle a conclu un contrat, réalise les quatorze missions du médecin coordonnateur prévues par l'article D. 312-158 du code de l'action sociale et des familles qui sont ainsi effectivement assurées, la présence physique d'un médecin gériatre est en outre assurée depuis un avenant au contrat signé le 1er juillet 2022, et la société Médicharme, société mère du groupe auquel appartient la requérante et représentante légale de cette dernière, était, à la date de l'arrêté, en cours de recrutement d'un directeur médical pour le groupe ; la société justifie de la présence d'une infirmière de coordination (IDEC) de remplacement pendant l'absence pour des raisons médicales de l'infirmière de coordination de la résidence; la société recherche activement à embaucher une infirmière en contrat à durée indéterminée malgré la pénurie de personnels soignants qualifiés rappelée par un rapport de la Cour de comptes, elle disposait en outre d'une équipe de sept infirmières avant la fermeture provisoire de l'établissement ; le courrier d'accord avec la société RESTALLIANCE du 29 avril 2022 aux fins d'externaliser l'ensemble des prestations de restaurations indique expressément que les prestations seront assurées sur le site de Livry-Gargan ; le budget annuel alloué par la société au poste animation a été augmenté de 2 800 euros à 4 000 euros, soit plus de trois fois supérieur à la moyenne nationale, en outre le calendrier d'animation ne pouvait être établi qu'après la réouverture de l'établissement, dépendant du nombre de résidents accueillis et de leur état, enfin aucun des griefs formulés à l'encontre de la société ne peut être regardé comme portant atteinte à la santé et le bien-être des résidents accueilli dans l'établissement exploité par la société au sens des dispositions des articles L. 313-16 et L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 31 août 2022, l'Agence Régionale (ARS) Ile-de-France conclut au rejet de la requête.  
 Elle soutient que :  
 - sur l'urgence : l'acte dont la suspension est demandée vise à garantir le maintien de l'ordre public, dont la santé publique fait partie, qui ne sera pas assurée en cas de réouverture de l'EHPAD, du fait de l'absence de prestation médicale propre à assurer la continuité des soins des résidents en cas de reprise de l'activité, ce qui est constitutif d'actes de maltraitance envers ces résidents ; les décisions contestées sont la conséquence des manquements de la société qui n'a pas profité des délais qui lui ont été accordés entre la première inspection de l'établissement, le 8 juillet 2021, et la date de la décision, pour mettre en place des mesures correctrices suffisantes ; les décisions contestées ne portent pas une atteinte grave et immédiate à la situation de la société, qui est fortement soutenue par le groupe Médicharme auquel elle appartient ;  
 - la procédure a été suivie dans le strict respect du contradictoire ; la société a bénéficié en outre de plusieurs prolongations de délai afin de communiquer des pièces et faire valoir ses observations, alors que la date limite d'envoi de pièces avait été initialement fixée, dans le courrier du 5 avril 2022 informant la société requérante de l'intention de l'ARS et du département de Seine-Saint-Denis de procéder à la fermeture définitive de l'établissement et au retrait de l'autorisation, au 26 mai 2022 ; des représentants du groupe Médicharme ont été associés à l'ensemble des actions menées par l'administratrice provisoire de l'établissement ; 
 - la procédure n'est entachée d'aucun vice, l'arrêté attaqué n'est pas fondé sur le rapport de l'administratrice provisoire n'a pas exercé d'influence déterminante sur les décisions contestées, qui aurait été la même si elle avait été prise sans s'attacher aux motifs issus de ce rapport ;  
 - le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation n'est pas fondé dès lors que l'ensemble des manquements relevés à l'encontre de la société sont établis, en particulier l'absence de médecin coordonnateur,  la compétence insuffisante du personnel paramédical au sein de la structure, l'insuffisance des prestations d'animation et des mesures concernant les prestations de restauration confiées à un prestataire extérieur, quand bien même elle reconnaît avoir indiqué, de manière erronée, dans l'arrêté contesté, que le courrier d'accord de la société prestataire ne mentionne pas de prise en charge sur le site de Livry-Gargan. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 31 août 2022, le département de Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - sur l'urgence : la société requérante n'établit pas l'impossibilité de reclasser ses salariés dans les autres établissements gérés par la société Médicharme ; elle n'a subi aucune perte de recettes brutale compte tenu du placement sous administration provisoire de l'EHPAD " La Roseraie " depuis le 22 février 2022 ; il incombait à la société, qui avait été informée le 5 avril 2022 de l'intention des autorités de prononcer la cessation définitive de l'activité, de mettre en place les mesures nécessaires pour mettre fin aux manquements constatés ; le préjudice financier invoqué découle des seuls dysfonctionnements de l'EHPAD ; la société a pu continuer à fonctionner sans difficultés financières malgré la suspension provisoire de son activité et la mise sous administration provisoire de l'établissement qu'elle exploite ; elle est soutenue financièrement par le groupe Médicharme, qui intervient directement dans toutes les activités et actes de gestion de l'EHPAD ; le préjudice de réputation invoqué ne permet pas de caractériser une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-1 du code de justice administrative ; l'intérêt public s'attachant à la décision de fermeture de l'établissement en raison des risques pour la sécurité et le bien-être physique et moral des résidents s'oppose à ce que la condition d'urgence soit retenue ; 
 - la procédure n'est entachée d'aucun vice, l'arrêté attaqué n'est pas fondé sur le rapport de l'administratrice provisoire, mais sur les résultats des rapports d'inspection qui ont été communiqués à la société ;  
 - le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation n'est pas fondé dès lors que l'ensemble des manquements relevés à l'encontre de la société sont établis : absence d'un médecin-coordinateur ; remplacement de l'IDEC insuffisant ; composition de l'équipe infirmière ne permettant pas l'acquisition et le maintien de compétences, insuffisances des propositions relatives à l'animation ;  
 - le motif tiré de l'absence de solution de restauration est subsidiaire, il résulte d'une simple erreur matérielle ;  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 12 août 2022, sous le n° 2212623, tendant à l'annulation des décisions contestées. 
 Vu :  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Renault, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique du 1er septembre 2022, tenue en présence de                     Mme Chonville, greffière, ont été entendus :  
 - le rapport de Mme E 
 - les observations de Me Benchetrit, de Me Coiral et de Me Nakkach, représentant la société Maison de santé de la Roseraie, qui persiste dans ses écritures ; ses représentantes soulignent que plusieurs manquements imputés à la société, en particulier s'agissant des prestations de restauration et d'animation ainsi que l'état et la fonctionnalité des locaux, sont matériellement inexacts, que les raisons pour lesquelles trois résidents de l'EHPAD ont été hospitalisés lors de la mise en place de l'administration provisoire de l'établissement sont étrangères à tout manquement tel que formulé par l'ARS et le département, que les mesures correctrices mises en place, en particulier l'engagement d'un médecin coordonnateur, permettent de répondre entièrement aux défaillances relevées par l'administration ; elles indiquent, en outre, vouloir soulever, eu égard à l'urgence, que la fermeture définitive de l'établissement nuit à un intérêt public, dès lors qu'il diminue l'offre d'hébergement des personnes âgées dans un département qui en manque ; les observations de M. Boulard, président de la société Médicharme et de la société Maison de santé de la Roseraie, et de Mme D, directrice générale de la société Médicharme ;  
 - les observations de Mme G, Mme C et M. B, représentant l'ARS Ile-de-France, qui persiste dans ses écritures ; ces représentants soulignent que les solutions présentées par la société requérante, en particulier en ce qui concerne la coordination médicale, ne peuvent être considérées comme probantes en l'absence de mise en place concrète des solutions présentées, qu'elles s'écartent des usages observés dans les autres EHPAD pour répondre aux problèmes de ce type, et alors que l'ARS n'a pas reçu le moindre signalement de difficultés en la matière, de la part de l'établissement, avant qu'elle ne mène une première inspection, le 8 juillet 2021 ;  
 - et les observations de Mme F et de Mme A, représentant le département de Seine-Saint-Denis, qui persiste dans ses écritures ; ces représentantes soulignent, d'une part, que l'intérêt public invoqué par la société requérante n'est pas établi dès lors que l'intégralité des résidents de l'EHPAD a pu être accueilli dans d'autres établissements et que le département, conjointement avec l'ARS Ile-de-France, soutient d'autres projets de création d'EHPAD, et, d'autre part, que le projet de transfert de l'EHPAD " Maison de la Roseraie " de Livry-Gargan vers Montreuil n'a pas reçu d'avis favorable définitif.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Une note en délibéré, enregistrée le 1er septembre 2022, a été présentée pour la société requérante.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Maisons de santé La Roseraie a été autorisée à exploiter l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) La Roseraie, d'une capacité de 39 lits, située à Livry-Gargan, dans le département de la Seine-Saint-Denis. Le 8 juillet 2021, les services de l'agence régionale de santé (ARS) d'Ile-de-France et du département de la Seine-Saint-Denis ont procédé à une inspection conjointe inopinée de l'établissement au terme de laquelle elle a pointé un certain nombre de dysfonctionnements. Une seconde inspection conjointe a été réalisée le 17 février 2022. Par un arrêté du 22 février 2022, la directrice générale de l'agence régionale de santé d'Ile-de-France et le président du département de la Seine-Saint-Denis ont, en urgence, suspendu l'activité de l'établissement pour six mois à compter du 23 février 2022, ordonné le transfert des 27 résidents vers d'autres établissements et placé l'établissement sous administration provisoire. Par courrier du 5 avril 2022, notifié à la société le 26 avril 2022, les services de l'ARS Ile-de-France et du département de Seine-Saint-Denis ont transmis à la société requérante le rapport d'inspection réalisé suite à l'inspection du 17 février 2022 et l'ont informée de leur intention de prononcer la cessation définitive de l'activité de l'EHPAD La Roseraie, ainsi que, concomitamment, l'abrogation de l'autorisation accordée à la société Maison de la santé La Roseraie, en application des articles L. 313-16 et L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles. Une fois achevé le transfert des résidents de l'EHPAD La Roseraie dans d'autres structures autorisées, l'ARS Ile-de-France et le département de Seine-Saint-Denis ont prononcé la fin de l'administration provisoire de l'EHPAD par arrêté du 15 avril 2022. Par arrêté du 4 juillet 2022, directrice de l'Agence Régionale de Santé (ARS) d'Ile-de-France et le président du département de la Seine-Saint-Denis ont, conjointement, prononcé la cessation d'activité de l'EHPAD La Roseraie et abrogé l'autorisation d'exploitation de cet établissement dont bénéficiait la société Maison de santé La Roseraie. Par la présente requête, la société Maisons de santé La Roseraie demande la suspension de l'exécution de ces décisions.    
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ".  
     
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, et, l'urgence s'appréciant objectivement, compte tenu de l'ensemble des circonstances de chaque espèce, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. 
 4. Pour justifier de l'urgence à ce qu'il soit fait droit à sa demande, la société requérante soutient, en premier lieu, qu'elle subit un préjudice financier grave et immédiat, dès lors que la décision de cessation définitive d'activité de l'EHPAD La Roseraie la prive de toutes recettes et qu'elle ne dispose pas de disponibilités suffisantes, alors qu'elle doit faire face à des charges importantes, d'un montant mensuel de  70 028,43 euros en ce qui concerne les charges salariales, de 19 141,66 euros en ce qui concerne les indemnités d'occupation de ses locaux à Livry-Gargan, de 16 000 euros en ce qui concerne les charges fixes, et que cette décision rendra immédiatement exigible la créance, d'un montant de 962 770,97 euros, que détient sur elle le Crédit coopératif avec lequel elle a conclu un contrat de prêt afin d'acquérir le fonds de commerce exploité par la société. Elle invoque en outre les charges de sous-location qu'elle s'est engagée à verser à la SCI du Tournefort, dans le cadre du projet de transfert de l'établissement à Montreuil, d'un montant mensuel de 19 623 euros toutes charges comprises. Elle soutient, en second lieu, que la décision d'abrogation de son autorisation d'exploiter un EHPAD conduit à la perte de son fonds de commerce, valorisé à la somme de 2 023 000 euros et représentant 97,5 % des actifs de la société et compromet la continuité de son exploitation. En troisième lieu, elle soutient que ces décisions lui causent un préjudice de réputation particulièrement grave et immédiat dans le contexte de crise que traverse les EHPAD après la parution d'un livre dénonçant la maltraitance des personnes âgées dans un certain nombre de ces établissements, avec lesquels de telles décisions conduira nécessairement à confondre l'EHPAD La Roseraie, alors qu'aucune maltraitance vis-à-vis des résidents qu'elle accueille ne lui est reprochée. Elle soutient enfin que ces décisions réduisent l'offre d'hébergement des personnes âgées en établissement spécialisé dans le département, ce qui est de nature à préjudicier à un intérêt public.  
 5. En premier lieu, si la société requérante état d'un préjudice de réputation, du fait de quelques articles parus dans la presse reprenant les termes du communiqué de presse rédigé par l'ARS Ile-de-France faisant état des résultats de la campagne d'inspection contrôle qu'elle a menée depuis le mois de janvier 2022, au nombre desquels il est fait état du placement sous administration provisoire de l'EHPAD La Roseraie, elle n'apporte aucun élément permettant de déterminer la portée de ces publications et la gravité, sinon l'irréversibilité, de l'atteinte à sa réputation qui en résulte, alors que la décision de cessation définitive de son activité n'y est pas mentionnée.  
 6. En deuxième lieu, en se bornant à soutenir, sans apporter aucun élément de nature à l'établir, que la cessation définitive de l'activité de l'EHPAD La Roseraie entraîne une diminution de l'offre d'hébergement de personnes âgées dans des établissements spécialisés dans le département, la société requérante ne se prévaut pas utilement d'un intérêt public auquel les décisions attaquées porteraient une atteinte grave et immédiate.  
 7. En troisième lieu, s'il ressort tant des pièces du dossier que des explications fournies à l'audience par le président de la société Médicharme, qui est aussi président de la société Maison de santé de la Roseraie, que la première est actionnaire unique de la seconde et qu'elle est étroitement associée à tous ses actes de gestion, qu'elle est également l'interlocuteur de l'ARS Ile-de-France comme du département de Seine-Saint-Denis depuis qu'elle a pris le contrôle de la société requérante, notamment à l'occasion des discussions avec ces autorités concernant le projet de transfert de l'EHPAD La Roseraie de Livry-Gargan à Montreuil, qu'elle a soutenu financièrement la société requérante durant la période de suspension de 6 mois de son activité, en application de l'arrêté du 22 février 2022 mentionné au point 1, et que le défaut de paiement charges à venir de sous-location à la SCI Tournefort pour des locaux situés à Montreuil reposera sur la SCI et non sur la société requérante, il ressort également des pièces du dossier que la cessation définitive de l'exploitation de l'EHPAD La Roseraie et l'abrogation de l'autorisation d'exploiter un tel établissement font peser à brève échéance sur la société, dont la situation financière est déjà dégradée depuis la mesure de suspension pré-mentionnée, un préjudice financier important et un risque de rupture de la continuité d'exploitation de la société à brève échéance, ainsi qu'en atteste son commissaire aux comptes.  
 8. Pour contester l'urgence ainsi alléguée, l'ARS Ile-de-France, ainsi que le département de Seine-Saint-Denis, soutiennent que le la société requérante n'a pas répondu de manière satisfaisante aux manquements qui avaient été pointés à la suite des deux visites d'inspection de l'établissement, en particulier l'organisation des soins médicaux, ce qui fait courir un risque pour la santé des résidents en cas de réouverture de l'établissement. En l'état de l'instruction, si la société requérante avait, en particulier suite à la seconde inspection, remédié à certains dysfonctionnements et manquements constatés, elle n'avait pas, à la date de la décision attaquée, apporté de solution probante et pérenne au problème principal mis en évidence par l'ARS Ile-de-France et le département de Seine-Saint-Denis, à savoir le défaut de coordination médicale et paramédicale, la présence effective des personnels infirmiers qualifiés de nature à assurer une prise en charge sécurisée et individualisée des résidents, seule à même de garantir leur sécurité, alors qu'il lui avait été enjoint, dès le 20 septembre 2021, d'y remédier avant le 15 octobre 2021, et qu'au contraire la situation s'était encore, de ce point de vue, dégradée entre la première et la seconde inspection. En effet, en l'état de l'instruction, ni le contrat de partenariat commercial conclu par la société requérante avec la société Medco Conseil pour des missions de coordination médicale et de soins à distance, ni l'avenant à ce contrat, signé le 1er juillet 2022 seulement, prévoyant la présence de la médecin gériatre, présidence de la société Medco Conseil, située dans les Alpes-Maritimes, à hauteur de 0,25 équivalent temps plein au sein de l'établissement, sans que la société requérante soit en mesure d'expliquer avec précision comment une telle présence pourrait être effective compte tenu de la taille, de la localisation et de l'éventail de l'activité de la société Medco Conseil, ni l'embauche d'un directeur médical du groupe Médicharme, n'apparaît en mesure de répondre au manque de médecin coordonnateur, dont la présence effective est prévue expressément par l'article D. 312-156 du code de l'action sociale et des familles, tandis que l'absence prolongée de l'infirmière diplômée d'Etat coordinatrice (IDEC) ne peut être regardée comme palliée par l'embauche d'une IDEC par le groupe Médicharme pas davantage que par les tentatives d'embauche d'infirmier ou infirmière en contrat à durée indéterminée dont se prévaut la société requérante. Enfin, la société requérante s'est bornée à invoquer des considérations générales pour expliquer le défaut de mise en œuvre d'une solution pérenne au manque de coordination et de compétence de l'équipe médicale, qu'elle reconnaît, entre la première inspection en juillet 2021 et la date des décisions attaquées, et n'a pas apporté d'explications à son absence de demande de soutien à l'ARS Ile-de-France lorsque de telles difficultés sont apparues. Ainsi, compte-tenu de l'intérêt public prééminent de protection de la santé publique, et plus précisément de la santé et du bien-être des résidents futurs de l'EHPAD La Roseraie, menacé par la persistance de graves dysfonctionnements dans la prise en charge médicale des personnes âgées dépendantes résidant dans cet EHPAD, la condition de l'urgence s'attachant à la suspension de l'exécution des décisions contestées du 4 juillet 2022 décidant la cessation définitive d'activité de l'établissement et l'abrogation de l'autorisation d'exploitation de cet établissement dont bénéficiait la société Maison de santé La Roseraie ne peut être regardée comme remplie.  
 9. La condition d'urgence n'étant pas remplie, les conclusions aux fins de suspension de l'exécution des décisions en litige doivent être rejetées sans qu'il soit besoin de statuer sur l'existence de moyens sérieux de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de ces décisions.  
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France et du département de Seine-Saint-Denis, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante.  
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de la société Maisons de santé La Roseraie est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Maisons de santé de la Roseraie, au ministre des solidarités, de l'autonomie, et des personnes handicapées, au département de la Seine-Saint-Denis et à la directrice de l'Agence régionale de santé Ile-de-France 
 Fait à Montreuil, le 6 septembre 2022. 
   La juge des référés, 
 Signé  
 Th. E 
 La République mande et ordonne au ministre des solidarités, de l'autonomie, et des personnes handicapées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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