TA44 · 9ème Chambre — 25 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 septembre 2022 et le 27 juillet 2023, M. A B, représenté par Me Berry, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision implicite née le 4 septembre 2022 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours contre la décision du 18 mai 2022 des autorités consulaires françaises à Moscou (Russie) refusant de lui délivrer un visa de court séjour ; 
 2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer de lui faire délivrer ce visa à compter d'un délai de 15 jours suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, à défaut, de réexaminer sa demande de visa dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - la décision attaquée n'est pas motivée et est entachée d'un défaut d'examen ; 
 - il n'est pas démontré que la commission de recours contre les décisions de refus de visa s'est effectivement réunie pour examiner son recours, en étant régulièrement composée ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation, dès lors que sa présence en France ne représente pas une menace à l'ordre public et qu'il se rend en France à des fins essentielles (activités journalistiques), ainsi que le permet la Commission européenne dans le cadre de la suspension de l'accord visant à faciliter la délivrance de visas entre l'Union européenne et la Russie, par une décision du 9 septembre 2022 ; 
 - la note des renseignements généraux, insuffisamment circonstanciée et postérieure à la date de la décision attaquée, n'a pas valeur probante et ne saurait établir que sa présence constituerait une menace pour l'ordre publique ou la sécurité intérieure ; 
 - elle méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation des conséquences sur sa situation personnelle. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mai 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la convention d'application de l'accord de Schengen, signée le 19 juin 1990 ; 
 - le règlement (CE) n° 810/2009 du 13 juillet 2009 du Parlement européen et du Conseil établissant un code communautaire des visas (code des visas) ; 
 - le règlement (CE) n° 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l'Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) ; 
 - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme André, 
 - et les observations de Me Rodrigues Devesas, substituant Me Berry, avocat de M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A B, ressortissant russe, a présenté une demande de visa de court séjour pour visite professionnelle auprès de l'autorité consulaire française à Moscou (Russie). Par une décision en date du 18 mai 2022, cette autorité a refusé de le lui délivrer. Par une décision implicite née le 4 septembre 2022, dont M. B demande l'annulation, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours formé contre cette décision consulaire.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; () 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". L'article L. 211-5 du même code dispose : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".  
 3. Les décisions des autorités consulaires portant refus d'une demande de visa doivent être motivées en vertu des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il en va de même pour les décisions de rejet des recours administratifs préalables obligatoires formés contre ces décisions. Si la décision consulaire est motivée, l'insuffisance de cette motivation peut être utilement soulevée devant le juge, sans qu'une demande de communication de motifs ait été faite préalablement. 
 4. L'accusé de réception du recours administratif préalable obligatoire indique : " En l'absence d'une réponse expresse de la commission dans un délai de deux mois à compter de la date de réception du recours mentionnée ci-dessus, le recours est réputé rejeté pour les mêmes motifs que ceux de la décision contestée (CAA de Nantes, 17 novembre 2020, n°20NT00588). ". La décision des autorités consulaires françaises à Moscou comporte une case cochée, portant la mention : " un ou plusieurs Etats membres estiment que vous représentez une menace pour l'ordre publique ou la sécurité intérieure ". Il est également précisé qu'il s'agit de la France.  Par suite, la décision de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France doit être regardée comme comportant, avec suffisamment de précision, les considérations de fait qui en constituent le fondement et est, par suite, suffisamment motivée au regard des exigences des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article D. 312-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en vigueur à la date de la décision attaquée : " Le président de la commission [de recours] est choisi parmi les personnes ayant exercé des fonctions de chef de poste diplomatique ou consulaire. / La commission comprend, en outre : / 1° Un membre, en activité ou honoraire, de la juridiction administrative ; / 2° Un représentant du ministre des affaires étrangères ; / 3° Un représentant du ministre chargé de l'immigration ; / 4° Un représentant du ministre de l'intérieur ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de l'arrêté du 4 décembre 2019 relatif aux modalités de fonctionnement de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France : " [La commission] délibère valablement lorsque le président et deux de ses membres au moins, ou leurs suppléants respectifs, sont réunis ". Aux termes de l'article D. 312-7 : " La commission peut soit rejeter le recours, soit recommander au ministre des affaires étrangères et au ministre chargé de l'immigration d'accorder le visa demandé. / Le président de la commission peut rejeter, sans réunir la commission, les recours manifestement irrecevables ou mal fondés. " 
 6. Il ne résulte ni de ces dispositions, ni d'aucune autre du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ni d'un autre texte, que, sauf dans le cas prévu par les dispositions précitées de l'article D. 312-7, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France est tenue de se réunir pour statuer par décision expresse sur un recours formé devant elle. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce qu'il n'est pas démontré que la commission de recours contre les décisions de refus de visa s'est effectivement réunie pour examiner son recours, en étant régulièrement composée, doit être écarté. 
 7. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'administration n'a pas procédé à un examen complet et sérieux de la situation du demandeur de visa. Par suite, le moyen tiré du défaut d'un tel examen doit être écarté.   
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article 21 du règlement (CE) du 13 juillet 2009 du Parlement européen et du Conseil établissant un code communautaire des visas : " 1. Lors de l'examen d'une demande de visa uniforme, () une attention particulière est accordée à l'évaluation du risque d'immigration illégale () que présenterait le demandeur ainsi qu'à sa volonté de quitter le territoire des États membres avant la date d'expiration du visa demandé. ". Aux termes de l'article 32 du même règlement : " 1. () le visa est refusé : () / a) si le demandeur : () est considéré comme constituant une menace pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique, au sens de l'article 2, point 19, du code frontières Schengen, ou pour les relations internationales de l'un des États membres, et, en particulier, qu'il a fait l'objet, pour ces mêmes motifs, d'un signalement dans les bases de données nationales de États membres aux fins de non-admission ". 
 9. Aucune disposition législative ni aucun principe ne s'oppose à ce que les faits relatés par les " notes blanches " produites par le ministre, qui ont été versées au débat contradictoire et ne sont pas sérieusement contestées par le requérant, soient susceptibles d'être pris en considération par le juge administratif.  
 10. Il ressort des pièces du dossier que, pour refuser de délivrer un visa à M. B, l'administration s'est fondée sur les éléments mentionnés dans une note blanche des services de renseignement, versée au débat contradictoire. Si M. B soutient que ce document a été rédigé après la décision litigieuse et pour les besoins de la cause, il n'établit pas que les éléments qu'il contient lui seraient postérieurs et n'auraient, de ce fait, pas pu en constituer le fondement. Il ressort notamment de cette " note blanche ", et il n'est pas sérieusement contesté par M. B, que celui-ci a été en relation avec des officiers du renseignement russe et a fourni des informations confidentielles concernant des juges siégeant à la Cour européenne des droits de l'homme et a pu avoir accès illégalement au contenu d'auditions se tenant à huis clos au Conseil de l'Europe, portant sur le conflit ayant opposé la Géorgie et la Russie en 2008. Dans ces conditions, alors même que la " note blanche " contient des informations erronées quant à l'état civil, le métier de M. B ou ne repose sur aucun élément précis quant à son poste supposé de conseiller du président russe actuel, à la date à laquelle la mesure litigieuse a été prise, compte tenu des informations susmentionnées dont disposait alors l'autorité administrative, et dans le contexte actuel du conflit opposant la Russie à l'Ukraine, la commission de recours contre les décisions de refus de visa en France a pu, sans commettre d'erreur de droit, ni d'erreur d'appréciation, estimer que M. B représentait une menace pour l'ordre public ou la sécurité intérieure justifiant un refus de visa. 
 11. En dernier lieu, aux termes de l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". 
 12. Compte-tenu de ce qui a été dit au point 10, et eu égard à la nature du visa sollicité, la commission de recours contre les décisions de refus de visa en France n'a pas porté au droit de l'intéressé au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée aux buts poursuivis par la décision contestée et n'a pas méconnu les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction, ainsi que celles présentées au titre des frais liés au litige, doivent l'être également. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : la requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Délibéré après l'audience du 4 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Chauvet, présidente, 
 Mme André, première conseillère, 
 Mme Heng, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
 M. ANDRE 
 La présidente, 
 C. CHAUVET 
 La greffière, 
 C. GUILLAS 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,