TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 8 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 novembre, 5 et 6 décembre 2022, M. B A et Mme C A, représentés par Me Menard, demandent au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution des décisions par lesquelles " la présidente de Nantes Métropole et maire de Nantes " et le préfet de la Loire-Atlantique ont implicitement rejeté leur demande formée le 30 juillet 2022, tendant à ce qu'il soit fait usage du concours de la force publique aux fins de faire cesser les troubles illicites sur la voie publique et les atteintes à l'exercice de leurs droits, résultant d'une occupation illégale de la parcelle cadastrée section IV n° 456 de 65 à 88 ca, située à l'angle de l'avenue Saint-Martin et de la rue des granits à Nantes ;  
 2°) A titre principal, d'enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique de mettre en œuvre les pouvoirs de substitution qu'il tient de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales et de faire usage du concours de la force publique aux fins de faire cesser les troubles illicites sur la voie publique et les atteintes à l'exercice de leurs droits, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; à titre subsidiaire, d'enjoindre à " la présidente de Nantes Métropole et maire de la ville de Nantes " ainsi qu'au préfet de la Loire-Atlantique, de réexaminer leur demande, dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte. 
 3°) de mettre à la charge solidaire " de l'Etat et de la présidente de Nantes Métropole et maire de Nantes " la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent dans le dernier état de leurs écritures que : 
 - leur requête est recevable, une requête en excès de pouvoir ayant parallèlement été enregistrée le 11 novembre 2022 ;   
 - l'urgence est caractérisée lorsqu'est rapportée l'existence d'un préjudice grave et immédiat portant atteinte à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts 
 qu'il défend ; le refus d'user du pouvoir de police est à l'origine de troubles à l'ordre public à proximité de leur résidence ainsi que sur la voie publique empruntée quotidiennement pour se rendre à leur domicile. Il ressort d'une main courante en date du 27 décembre 2021 que leur fille et leurs petits enfants ont été dans l'impossibilité de quitter leur domicile après avoir été confrontés à deux chiens provenant du campement illicite. Plusieurs témoignages, datés de mai et de novembre 2022, attestent de l'insécurité dans les rues jouxtant le campement illicite ainsi que des désordres provoqués par les familles résidant sur la parcelle en cause. Ces attestations sont corroborées par des clichés photographiques produits à l'instance. Les 16 et 17 octobre 2022, les occupants de la parcelle ont procédé à des extensions de leurs habitations sans affichage préalable ni respect des dispositions du code de l'urbanisme. Une nouvelle caravane a été installée sur le site ; elles ont également pour effet de porter atteinte à leur droit de propriété puisque l'accès à leur domicile implique d'emprunter la rue jouxtant le camp illicite et d'être confrontés à des chiens non muselés et des détritus déposés en dehors des containers prévus à cet effet alors que la proximité de la parcelle occupée illégalement affecte à la baisse le prix de vente de leur bien et dissuade de potentiels acquéreurs de venir, comme le démontre une estimation en date du 23 novembre 2021 d'une agence immobilière ou encore un courrier en date du 14 janvier 2022 d'une autre, qui leur recommandent de renoncer à leur projet de vente, le campement illicite étant, selon leurs propres termes, un " élément rédhibitoire " pour de potentiels acquéreurs ; elles ont enfin pour effet de faire obstacle à une décision de justice puisque le juge des référés du tribunal de grande instance de Nantes, dans une ordonnance n° 17/01019 en date du 21 décembre 2017 a considéré qu'il convenait de " faire cesser le trouble manifestement illicite résultant de la violation du droit de propriété de Nantes Métropole " et d'ordonner l'expulsion " au besoin avec le concours de la force publique de l'ensemble immobilier " Boulevard Maréchal Juin à Nantes ; le préjudice dispose d'un caractère grave et immédiat dès lors qu'il y a un risque pour leur intégrité physique et pour leurs biens, des nuisances sonores et olfactives, qu'il y a une atteinte quotidienne à leur droit de propriété et les empêche d'avoir une vie quotidienne normale et sereine ; l'atteinte est immédiate dès lors que les troubles perdureront tant que la parcelle ne sera pas évacuée, que le jugement au fond n'interviendra pas avant avril 2024 ; seule une ordonnance du tribunal de céans peut faire procéder à l'expulsion de la parcelle illégalement occupée. Le tribunal de céans relèvera la remarquable contradiction opérée par la ville de Nantes, laquelle soutient tout à la fois que la décision implicite de rejet contestée ne porte manifestement pas une atteinte grave et immédiate à leur situation, tout en admettant dans le même temps " les inconvénients que la proximité de ce terrain occupé peuvent générer pour les requérants ". En outre, la commune de Nantes tente de minimiser les faits en cause en les qualifiant de simples " inconvénients " alors que les nuisances générées par la proximité de la parcelle occupée durent depuis le 31 octobre 2017, soit depuis plus de cinq années. Compte tenu de l'ancienneté de ces nuisances ainsi que de l'absence totale d'évolution favorable de la situation, les faits en cause peuvent donc recevoir la qualification d'atteinte grave et manifeste aux intérêts des requérants. En deuxième lieu, la commune de Nantes ne peut raisonnablement invoquer l'existence d'un intérêt public consistant dans la mise en œuvre d'un programme de résorption de l'habitat insalubre pour justifier l'absence d'urgence à prononcer la suspension de la décision querellée. Il découle de ces différents éléments l'existence d'une disproportion entre la poursuite depuis quatre années d'un intérêt public et l'atteinte qui en découle sur l'exercice de leur droit de propriété. En effet, non seulement le programme censé être mis en œuvre pour servir cet intérêt public n'a jamais été mis en place. Surtout, la commune de Nantes ne démontre pas son incapacité à concilier la poursuite de cet intérêt public avec la protection de leurs intérêts privés. De son côté, le préfet de la Loire-Atlantique conclut à l'absence de troubles avérés à l'ordre public au motif que les photographies versées au dossier par les requérants ne 
 seraient pas horodatées. Ceci est totalement inexact et ils renvoient sur ce point aux nombreux 
 clichés photographiques datés et versés à l'instance. Ces éléments démontrent donc bien la présence récurrente de chiens dangereux sur le camp et viennent contredire les affirmations de la préfecture. Les vingt-six clichés photographiques, sept attestations, la plainte déposée ainsi que la 
 main-courante convergent tous pour démontrer l'existence récurrente depuis 2018 de troubles et de nuisances imputables à l'occupation illégale de la parcelle en cause. 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées :  
 Sur l'illégalité du refus opposée par la maire de Nantes et la présidente de Nantes Métropole : 
 * elle est n'est pas motivée ;  
 * elle méconnaît les dispositions des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : l'occupation illégale de la parcelle est à l'origine d'atteintes visuelles depuis cinq ans, de troubles sonores et d'atteintes à la tranquillité publique, à la salubrité publique et aux biens ; elle est à l'origine d'atteintes aux personnes notamment par des chiens laissés en liberté ; le tribunal relèvera que la commune précise dans son mémoire en défense que la parcelle en cause est occupée de manière illégale par " un nombre très restreint de personnes (18 dont 9 mineurs, 8 étant scolarisés) ". Ce faible nombre de personnes permet un peu moins encore de comprendre les raisons pour lesquelles celles-ci n'ont toujours pas été relogées. De même encore, la commune de Nantes invoque un diagnostic du site qui démontrerait l'absence d'atteinte aux conditions d'hygiène et de salubrité. Or, le diagnostic du site invoqué par la ville de Nantes date de novembre 2019 et s'avère aujourd'hui totalement obsolète. Le tribunal de céans écartera évidemment cet élément datant de 3 ans et qui est d'autant moins d'actualité que le campement illégal s'est considérablement développé depuis 2019. La production adverse n° 2 démontre en outre qu'aucun diagnostic récent ni aucune démarche précise n'ont été engagées par la commune de Nantes depuis trois années, ce qui démontre un peu plus encore l'inertie de la ville. En outre, la présence de toilettes publiques improvisées démontre à l'inverse une salubrité des plus précaires ainsi qu'une inadaptation du site à l'accueil permanent de personnes ; 
 * elle méconnaît leur droit de propriété : ils doivent fixer le prix de vente de leur bien à 600 000 euros au lieu de 720 000 euros, ne peuvent jouir paisiblement de leur bien et ne peuvent le vendre ; la commune ne peut donc sérieusement conclure que les requérants jouissent aujourd'hui librement de leur bien. 
 * elle est entachée d'un excès de pouvoir : en omettant d'user de son pouvoir de police en vue de mettre fin aux troubles liés à l'occupation irrégulière de la parcelle précitée, la commune de Nantes et présidente de Nantes Métropole fait ainsi obstacle à l'ordonnance n° 17/01019 en date du 21 décembre 2017 précitée ; 
 Sur l'illégalité du refus opposée par le préfet de la Loire-Atlantique :  
 * elle n'est pas motivée ;  
 * elle méconnaît les dispositions de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités  
 territoriales dès lors que les conditions sont réunies pour que le préfet mette en œuvre les pouvoirs de substitution qu'il tient des dispositions susmentionnées : il existe des risques d'atteinte à la tranquillité et à la salubrité publiques, des risques d'atteintes répétées au droit de propriété et des atteintes aux dispositions du code de l'urbanisme alors que le préfet a connaissance de la situation litigieuse depuis décembre 2018. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 5 décembre 2022, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - aucune urgence ne justifie la suspension de la décision litigieuse en l'absence de troubles à l'ordre public avérés. Les photographies versées au dossier par les requérants ne sont pas horodatées, et ne sauraient à elles-seules permettre de démontrer l'atteinte à l'ordre public invoquée. Ainsi, si les requérants soutiennent que la présence du campement sur la parcelle sise au croisement de la rue des Granits et de l'Avenue Saint-Martin à Nantes serait à l'origine de troubles à l'ordre public, ils n'apportent pas les éléments suffisants permettant d'en apprécier le bien-fondé. En effet, s'ils dénoncent des nuisances de voisinage liées à la présence du campement, elles ne sauraient être par nature constitutives de troubles avérés à l'ordre public. S'agissant de la présence de chiens sur le campement, il n'est pas établi que ce serait de manière régulière qu'ils erreraient sur la voie publique. Seule une photographie montre un chien positionné sur la voie publique alors que l'intégralité des autres photographies produites situent bien les chiens sur le terrain occupé, au demeurant clos par de hauts murs et un portail. Au regard de la configuration du terrain, il n'est donc pas avéré que les chiens présents sur le camp errent sur la voie publique de façon continue et récurrente. En dehors des mains courantes déposées produites par les requérants, les services de la direction départementale de la sécurité publique lui ont indiqué qu'aucune plainte n'a été déposée à l'égard des propriétaires de ces chiens. Les requérants s'appuient également sur divers témoignages pour soutenir qu'il existerait une insécurité dans les rues, et que le camp provoquerait des désordres. Le tribunal ne pourra que constater la généralité des faits relatés et l'impossibilité de les dater de manière certaine. Les requérants invoquent également des nuisances sonores, qui ne sont cependant attestées par aucun élément du dossier. Les services de la DDSP l'ont également informé qu'aucune plainte n'a à ce jour été déposée à ce sujet. Par ailleurs, les requérants soutiennent que le camp serait à l'origine d'une insalubrité liée à " des poubelles débordantes et malodorantes ". Or à la lumière des photographies produites par les requérants, le campement ne saurait être regardé comme étant insalubre. Les tensions entre les riverains et les personnes présentes sur le campement ne sont pas établies. Par ailleurs, au regard du suivi social régulier du campement par la ville de Nantes et Nantes Métropole, il est veillé à ce que la salubrité du campement soit maintenue et que celui-ci ne provoque pas de troubles à l'ordre public. En effet, Nantes Métropole et la ville de Nantes se sont engagées dans une démarche d'accompagnement des occupants, au regard de leur situation de fragilité, afin que des troubles à l'ordre public ne surviennent pas. Si les requérants soutiennent que la proximité du camp dissuaderait les potentiels acquéreurs, de sorte qu'ils seraient dans l'impossibilité de vendre leur bien, cette seule circonstance ne saurait démontrer à elle seule l'urgence à suspendre la décision attaquée. En effet, les requérants ne produisent aucun élément qui viendrait démontrer que la circonstance qu'ils ne puissent pas vendre leur bien porterait atteinte, de quelque manière que ce soit, à leur situation financière. Ils n'établissent pas non plus l'urgence qu'il y aurait pour eux à vendre rapidement leur bien. Il n'est pas établi que l'impossibilité pour les requérants de vendre leur bien serait uniquement liée à la présence du campement. Enfin, le propriétaire dispose d'un délai de 10 ans afin de faire exécuter l'ordonnance de sorte qu'en ne saisissant pas immédiatement un huissier aux fins qu'il réquisitionne le concours de la force publique, Nantes Métropole ne peut se voir reprocher d'avoir fait obstacle à l'exécution d'une décision de justice. 
 - sur la légalité de sa décision :  
 * le moyen tiré d'un défaut de motivation est inopérant dès lors que les requérants ne l'ont pas saisi d'une demande de communication des motifs de la décision qu'ils contestent. 
 * sur le refus de concours de la force publique aux fins d'exécution de l'ordonnance du juge des référés du tribunal judiciaire de Nantes. En matière de terrains privés, il appartient au propriétaire, lorsqu'il constate l'occupation de sa parcelle par des occupants sans droits ni titres, de saisir un huissier de justice afin qu'il se rende sur place et dresse un procès-verbal relevant la présence des occupants et précisant si possible le nombre de caravanes, les immatriculations et l'identité des personnes présentes sur les lieux. Ce n'est qu'ensuite qu'il pourra saisir le Président du Tribunal judiciaire, sur requête ou en référé, pour obtenir une ordonnance d'expulsion. 
 * Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les conditions de mise en œuvre du pouvoir de substitution du représentant de l'État dans le département, telles que prévues à l'article L.2215-1 1° du CGCT, ne sont en l'espèce pas réunies. En tout état de cause, quand bien même il se serait substitué au maire, il n'aurait pas davantage pu procéder à l'expulsion des occupants du terrain. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 5 décembre 2022, la commune de Nantes conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que :  
 - à titre liminaire, les deux collectivités de Nantes et Nantes métropole, si elles sont dirigées par la même personne, sont distinctes, Nantes métropole intervenant en qualité de propriétaire du terrain occupé et Nantes en qualité de titulaire du pouvoir de police générale ; seule la commune doit être regardée comme partie à l'instance ; 
 - la condition d'urgence n'est pas remplie : sans nier les inconvénients que la proximité de ce terrain occupé peut générer pour les requérants, aucun élément n'est produit de nature à caractériser, au sens de la jurisprudence, l'urgence nécessaire à la suspension de la décision. A l'inverse, lui enjoindre de faire usage de ses pouvoirs de police en faisant procéder de force à l'évacuation des occupants pourrait porter atteinte à un intérêt public puisqu'il s'agit de la mise en œuvre d'un programme de résorption de l'habitat insalubre. 
 - aucun des moyens soulevés par M. et Mme A n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * le moyen tiré d'un défaut de motivation est inopérant dès lors que les requérants ne l'ont pas saisi d'une demande de communication des motifs de la décision qu'ils contestent. 
 * les requérants ne démontrent pas l'existence de circonstances d'un péril dont la gravité requerrait de façon suffisamment impérieuse du maire qu'il fasse usage des pouvoirs que lui confère le code général des collectivités territoriales ; 
 * la violation du droit de propriété ne peut utilement être invoquée puisque les requérants ne sont pas propriétaires du terrain occupé. 
 Vu : 
 - les pièces du dossier. 
 - la requête par laquelle M. et Mme A demandent l'annulation des décisions contestées. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;   
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Bouchardon, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 6 décembre 2022 à 14 heures 30 :  
 - le rapport de M. Bouchardon, juge des référés,  
 - les observations de Me Menard, avocat de M. et Mme A, en leur présence, qui fait valoir que les requérants vivent dans leur maison depuis 36 ans et qu'ils ne peuvent plus à ce jour en jouir paisiblement dès lors qu'ils sont empêchés de bénéficier d'une vie sociale et familiale normale et que leur bien qu'ils souhaitent vendre est particulièrement dévalué. Le droit de propriété ne saurait s'effacer derrière l'intérêt public, d'autant que le programme de relogement orchestré par la ville de Nantes n'a jamais été mis en œuvre. Les preuves de l'atteinte à l'ordre public sont nombreuses et la situation tend actuellement à s'aggraver ; 
 - les observations de la représentante du préfet de la Loire-Atlantique, qui fait valoir qu'aucune situation d'atteinte à l'ordre public n'est constituée ; 
 - et celles de la représentante du maire de la commune de Nantes, qui ne conteste pas que des nuisances puissent être occasionnées mais rejette l'idée de troubles à l'ordre public. Il est faux de dire que le camp s'étend, le dernier rapport social démontrant le contraire.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. et Mme A résident depuis 1986 dans une maison d'habitation située rue des granits à Nantes. Leur bien est situé en face d'une parcelle cadastrée section IV n° 456 de 65 à 88 ca, propriété de Nantes métropole, occupée depuis le 31 octobre 2017 par des personnes sans droit ni titre. A la suite d'une assignation délivrée pour le compte de cette dernière, le juge des référés du tribunal judiciaire de Nantes a ordonné l'expulsion desdits occupants par ordonnance du 1er décembre 2017. M. et Mme A doivent être regardés comme demandant au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution des décisions par lesquelles la commune de Nantes et le préfet de la Loire-Atlantique ont implicitement rejeté leur demande formée le 30 juillet 2022 tendant à ce qu'il soit fait usage du concours de la force publique aux fins de faire cesser les troubles illicites sur la voie publique et les atteintes à l'exercice de leurs droits résultant de l'occupation de la  parcelle située à l'angle de la rue Saint-Martin et de la rue des granits à Nantes. 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 du même code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que la condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. 
 4. Pour faire valoir l'urgence qui s'attache à la suspension de l'exécution des décisions en litige, les requérants soutiennent que, faute d'expulsion des occupants sans droit ni titre de la parcelle située à l'angle de la rue Saint-Martin et de la rue des granits à Nantes, ils ne peuvent jouir paisiblement de leur droit de propriété au regard des nuisances constituées par cette occupation, et qu'ils ne peuvent procéder à la mise en vente de leur bien, par trop déprécié conséquemment à cette situation. Pour appuyer leurs dires, ils produisent à l'instance copie d'une main-courante déposée par M. A auprès du commissariat de police le 27 décembre 2021, faisant état de la divagation sur la rue d'un chien dangereux, et d'un dépôt de plainte d'un voisin, daté du 22 avril 2022, pour des faits de " blessures involontaires par agression d'un chien ". Ils versent également au débat des photographies horodatées, quatre attestations de soutien de voisins, abondant dans le sens des requérants, ainsi qu'un courrier d'un collectif " des riverains de l'avenue Saint-Martin ", daté du 19 avril 2021, adressé tant au maire de Nantes qu'au préfet de la Loire-Atlantique, en vue " de la résorption du campement illicite avenue Saint-Martin ", qui fait état " de nuisances sonores et [d'] un préjudice d'esthétique à des degrés divers ". Il résulte toutefois de l'appréciation de l'ensemble de ces pièces que les faits dont la véracité est étayée ont pour l'essentiel trait à la seule présence de chiens et de détritus sur la voie publique, qu'ils restent isolés au regard de la période d'occupation considérée et que l'augmentation de leur occurrence, telle qu'alléguée, n'est pas avérée. Dans ces conditions, ils ne sauraient suffire à démontrer la gravité des risques pour la sécurité et la salubrité publiques, ainsi que les troubles à l'ordre public qui seraient occasionnés par cette occupation, comme de nature à préjudicier de manière suffisamment grave et immédiate à la situation des requérants ou aux intérêts qu'ils entendent défendre. Par ailleurs, aucune pièce du dossier ne permet d'établir l'imminence du projet de déménagement de M. et Mme A. Dès lors, la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative, telle que rappelée aux points 2 et 3, justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution des décisions soit suspendue, n'est, en l'état de l'instruction, pas satisfaite. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées, il y a lieu de rejeter la requête de M. et Mme A en toutes ses conclusions.  
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B et Mme C A, à la commune de Nantes et au préfet de la Loire-Atlantique.  
 Fait à Nantes, le 8 décembre 2022. 
 Le juge des référés, 
 L. Bouchardon 
 La greffière, 
 M-C. MinardLa République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,