TA93 · 9ème chambre (J.U) — 2 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 4 novembre 2022 et 11 octobre 2024, Mme D... A... B..., représentée par Me Lerat, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision implicite née le 4 septembre 2022 par laquelle la société Sémaphores a implicitement rejeté sa demande tendant à ce que lui soit communiqué le procès-verbal de son audition dans le cadre de l’audit des risques psycho-sociaux au sein de sa direction des ressources humaines de la commune de Pierrefitte-sur-Seine réalisé à la demande de cette commune ; 
 
2°) d’enjoindre à la société Sémaphores de lui communiquer le document demandé dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 
3°) de mettre à la charge de la société Sémaphores la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que le refus est entaché d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation et qu’il méconnaît donc le droit à communication des documents prévus par les articles L. 311-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration. 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 22 juin 2023 et 12 novembre 2024, la société Sémaphores, représentée par Me Baradel, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme A... B... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- la requête est irrecevable, en ce qu’elle est dirigée contre la décision implicite née le 4 septembre 2022 du silence gardé par la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), décision à laquelle s’est substituée une décision expresse émise le 11 octobre 2022 ; 
- le moyen soulevé par la requérante n’est pas fondé, dès lors, d’une part, qu’elle n’est pas une entreprise privée chargée d’une mission de service public de sorte que les dispositions du code des relations entre le public et l’administration ne lui sont pas opposables et, d’autre part, que le document dont la communication est demandée n’existe pas. 
 
La requête a été communiquée à la commune de Pierrefitte-sur-Seine, aux droits de laquelle vient la commune de Saint-Denis, qui n’a pas produit de mémoire en défense. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
La présidente du tribunal a désigné M. Breton, premier conseiller, en application de l’article R. 222-13 du code de justice administrative, pour statuer seul sur les litiges énumérés par cet article. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique :  
- le rapport de M. Breton, premier conseiller ; 
- les conclusions de Mme Fabre, rapporteure publique ; 
- et les observations de Me Sanches, substituant Me Lerat, représentant Mme A... B... ; 
- et les observations de Me Pinel, substituant Me Baradel, représentant la société Sémaphores. 
 
La commune de Saint-Denis, venant aux droits de la commune de Pierrefitte-sur-Seine, n’était ni présente, ni représentée. 
 
Une note en délibéré produite par Mme C... a été enregistrée le 19 novembre 2025. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Au cours de l’année 2021, la commune de Pierrefitte-sur-Seine a confié à la société Sémaphores la réalisation d’un audit des risques psycho-sociaux au sein de sa direction des ressources humaines. Cette société a rédigé un rapport, sur la base d’auditions de plusieurs agents de la commune, notamment de celle de Mme A... B.... Le 4 février 2022, la société Sémaphores a remis son rapport à la commune de Pierrefitte-sur-Seine. Le 19 avril 2022, Mme A... B... a demandé à la société Sémaphores la communication du procès-verbal de son audition réalisée dans le cadre de cet audit, communication qui lui a été refusée le 5 mai 2022. Après avoir réitéré, en vain, sa demande, la requérante a saisi, le 4 juillet 2022, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), laquelle a émis un avis défavorable le 11 octobre 2022. Par la présente instance, Mme A... B... demande au tribunal d’annuler la décision, née le 4 septembre 2022, soit deux mois après la saisine de la CADA, par laquelle la société Sémaphores a implicitement refusé de lui communiquer le document sollicité. 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction sous astreinte :  
 
En premier lieu, indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission. Par ailleurs, l’existence d’une délégation de service public suppose de caractériser la volonté d’une personne publique d’ériger des activités d’intérêt général en mission de service public et d’en confier la gestion à un tiers, sous son contrôle. Ni la nature des prestations exercées, ni les circonstances que la personne publique était à l’origine de l’activité en cause, la subventionnait et mettait des lieux à disposition de l’exploitant, ne suffisent pour caractériser l’existence d’une mission de service public, lorsque, n’exerçant notamment aucun contrôle sur l’activité en cause, la personne publique ne peut être regardée comme faisant preuve d’une implication suffisante pour caractériser une telle mission.  
 
Si la commune de Pierrefitte-sur-Seine a conclu avec la société Sémaphores, à la fin de l’année 2021, un contrat de prestation de services, afin de mener un audit des risques psycho-sociaux au sein de sa direction des ressources humaines, ce contrat ne peut être regardé comme une délégation de service public. Par ailleurs, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la société Sémaphores assurerait une mission d’intérêt général ou serait dotée de prérogatives de puissance publique. Dans ces conditions, la société défenderesse ne peut être regardée comme une administration au sens des dispositions des articles L. 300-1 et L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration rappelées au point 2. 
 
En second lieu, aux termes de l’article L. 300-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d’accès aux documents administratifs. » Aux termes de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. / (…) ». L’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 311-6 du même code : « Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée (…) ». En vertu de l’article L. 311-7 du même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ». 
 
D’une part, il résulte de ces dispositions que les documents produits par une personne privée qui n’est pas investie d’une mission de service public acquièrent le caractère de documents administratifs, pour l’application du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu’ils ont été reçus par une autorité administrative dans le cadre de sa mission de service public. De tels documents, sauf à ce qu’il soit possible d’occulter ou de disjoindre les mentions en cause, ne peuvent toutefois être communiqués qu’à la personne intéressée lorsque cette communication porterait atteinte à la protection de sa vie privée au sens et pour l’application de l’article L. 311-6 du même code. Ces dispositions doivent être entendues, s’agissant de leur application aux personnes morales de droit privé, comme excluant en principe, sous réserve qu’elle ne soit pas imposée ou impliquée par d’autres dispositions, la communication à des tiers, par l’autorité administrative qui les détient, des documents relatifs notamment à leur fonctionnement interne et à leur situation financière. La circonstance que de tels documents aient été transmis à l’administration afin de permettre à celle-ci d’exercer un contrôle sur l’activité de l’organisme concerné est sans incidence, par elle-même, sur les conditions dans lesquelles des tiers peuvent se les voir communiquer. 
 
D’autre part, le droit à communication prévu par les dispositions citées au point 5 s’exerce sous réserve que le document demandé existe sous la forme demandée. L’administration ne peut être tenue de communiquer un document dont l’existence n’est pas établie, qui n’existe plus ou dont elle n’est pas en possession. Il appartient, à ce titre, au juge administratif de tenir compte des allégations des parties pour apprécier si le document dont la communication est demandée existe bien et s’il est toujours aux mains de l’administration. Enfin, aucune disposition du code des relations entre le public et l’administration n’oblige l’administration à communiquer un document qui n’existe pas ni à élaborer un document particulier pour satisfaire à une demande de communication.  
 
En défense, la société Sémaphores fait notamment valoir qu’elle n’a procédé à la rédaction d’aucun procès-verbal de l’audition de Mme A... B... réalisée dans le cadre de l’audit des risques psycho-sociaux conduit par cette société pour le compte de la commune de Pierrefitte-sur-Seine. Si deux collègues de la requérante ont été destinataires, dans deux formats différents, d’un compte-rendu de leur propre audition, la rédaction de tels procès-verbaux ne constituait pas une obligation contractuelle de la société défenderesse, laquelle s’était au contraire engagée à respecter l’anonymat et la confidentialité des échanges conduits avec les agents de la commune. Il ressort ainsi des pièces du dossier qu’à l’exception des deux comptes-rendus transmis aux deux collègues de la requérante, les auditions des agents de la commune n’ont donné lieu qu’à une prise de notes puis à une synthèse, dans le cadre du rapport d’audit, lequel ne comportait que des références non nominatives. Dans ces conditions, l’existence du document sollicité par Mme A... B... n’est pas établie. Par suite, et en tout état de cause, la société Sémaphores ne peut être tenue de communiquer un document inexistant ou dont elle n’est pas en possession.  
 
Dès lors, les moyens tirés de l’erreur de droit et de l’erreur d’appréciation dont seraient entachés la décision de refus de communication du document sollicité par Mme A... B... ne peuvent qu’écartés. 
 
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions aux fins d’annulation présentées par Mme A... B... doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d’injonction sous astreinte. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Sémaphores, qui n’est pas la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par Mme A... B... et non compris dans les dépens.  
 
Par ailleurs, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions formulées par la société Sémaphores et tendant au bénéfice des mêmes dispositions. 
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de Mme A... B... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la société Sémaphores en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D... A... B..., à la société Sémaphores et à la commune de Saint-Denis, venant aux droits de la commune de Pierrefitte-sur-Seine. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2025. 
 
 
Le magistrat désigné, 
 
 
 
T. BretonLa greffière, 
 
 
 
A. Kouadio-Tiacoh 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.