TA44 · 2ème Chambre — 23 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 décembre 2022 et le 28 août 2023, la SCOP Titi Floris, représentée par Me Oillic, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler les accords-cadres relatifs aux lots 11, 13, 14, 16, 17 et 18 relatifs au transport scolaires d'élèves et étudiants en situation de handicap domiciliés dans le département de la Mayenne, conclus entre la région Pays de la Loire et la société Expotrans ; 
 2°) à titre subsidiaire, de prononcer la résiliation de ces lots ;  
 3°) de mettre à la charge de la région Pays de la Loire la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la région des Pays de la Loire a méconnu les dispositions de l'article R. 2161-5 du code de la commande publique en demandant la communication du sous-détail des prix, excédant la seule demande de précision sur la teneur de l'offre ; 
 - elle a méconnu le principe d'égalité de traitement entre les candidats en ne demandant pas la communication du sous-détail des prix à toutes les candidates et en se fondant sur le sous-détail des prix communiqué par la société Titi Floris pour écarter son offre ;  
 - la région a méconnu le principe de transparence dès lors que les stipulations de l'article 4.2 du cahier des clauses administratives particulières (CCAP) ne sont pas formulées de manière claire, précise et univoque ; elle aurait dû définir la notion de charges de structure et les charges salariales auraient dû pouvoir être comprises dans le terme fixe ;   
 - les stipulations de l'article 14.2 du CCAP sont illégales dès lors qu'elles interdisent d'inclure les coûts de roulage et de conduite dans le terme fixe et les coûts d'amortissement et de financement du matériel roulant, les charges de structure et les marges dans le terme kilométrique, en méconnaissance de la liberté du commerce et de l'industrie et de la libre fixation des prix ;  
 - les manquements dont sont entachés la procédure de passation ont lésé la SCOP Titi Floris dès lors que son offre a été écartée à tort comme irrégulière. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 juillet 2023 et le 11 janvier 2024, la région Pays de la Loire, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Titi Floris au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par la SCOP Titi Floris ne sont pas fondés ; 
 - l'annulation ou la résiliation des lots attribués porterait une atteinte excessive à l'intérêt général.  
 Par une ordonnance du 26 juin 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 juillet à midi.  
 Un mémoire, présenté pour la région des Pays de la Loire, a été enregistré le 20 juin 2025.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code de commerce ;  
 - le code des transports ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme El Mouats-Saint-Dizier, 
 - les conclusions de M. Simon, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Oillic, représentant la SCOP Titi Floris, et de Me Angibaud, représentant la région Pays de la Loire. 
 Une note en délibéré, présentée pour la SCOP Titi Floris, a été enregistrée le 26 juin 2025. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un avis d'appel public à la concurrence publié le 18 mars 2022, la région Pays de la Loire a lancé une procédure de consultation en vue de la passation d'un accord-cadre à bons de commande mono ou multi-attributaires portant sur le transport scolaire d'élèves et étudiants en situation de handicap domiciliés dans le département de la Mayenne. Le marché était divisé en dix-neuf lots, dont dix-huit lots répartis par zone géographique. La SCOP Titi Floris, ancienne prestataire du département de la Mayenne, a présenté une offre pour chacun de ces lots. Par des courriers des 6 et 19 mai 2022, la région des Pays de la Loire a demandé à la SCOP Titi Floris de préciser des mentions relatives à la composition du prix de son offre. Par un courrier du  
 1er juin 2022, la région a demandé à la SCOP Titi Floris la communication d'un sous-détail des prix, que la société a transmis le 8 juin 2022. Par deux courriers du 27 juillet 2022, la région a informé la SCOP Titi Floris de ce que le lot 19 lui était attribué et de ce que ses offres pour les 18 autres lots avaient été écartées comme irrégulières. Par une requête enregistrée le 4 août 2022, la SCOP Titi Floris a demandé au juge des référés précontractuels d'annuler la procédure d'attribution des lots. Par une ordonnance du 1er septembre 2022, la juge des référés a rejeté la requête de la société Titi Floris et les marchés ont été signés. Par la présente requête, la SCOP Titi Floris demande d'annuler ou, à défaut, de prononcer la résiliation des accords-cadres afférents aux lots 11, 13, 14, 16, 17 et 18.  
 Sur les conclusions tendant à l'annulation des marchés :  
 2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité. Si le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini, les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office. Un concurrent évincé ne peut ainsi invoquer, outre les vices d'ordre public dont serait entaché le contrat, que les manquements aux règles applicables à la passation de ce contrat qui sont en rapport direct avec son éviction.  
 3. Aux termes de l'article L. 2152-1 du code de la commande publique : " L'acheteur écarte les offres irrégulières, inacceptables ou inappropriées ". Aux termes de l'article L. 2152-2 de ce code : " Une offre irrégulière est une offre qui ne respecte pas les exigences formulées dans les documents de la consultation, en particulier parce qu'elle est incomplète, ou qui méconnaît la législation applicable notamment en matière sociale et environnementale ".  
 4. Un concurrent évincé ne peut invoquer, outre les vices d'ordre public dont seraient entachés le contrat, que des manquements aux règles applicables à la passation de ce contrat en rapport direct avec son éviction. Au titre de tels manquements, le concurrent évincé peut contester la décision par laquelle son offre a été écartée comme irrégulière. Un candidat dont l'offre a été à bon droit écartée comme irrégulière ou inacceptable ne saurait en revanche soulever un moyen critiquant l'appréciation des autres offres.   
 5. Aux termes de l'article 14.2 du cahier des clauses administratives particulières du marché (CCAP) : " La rémunération des prestations faisant l'objet des accords-cadres sera déterminée par application de leurs prix unitaires : / - un terme kilométrique s'appliquant au kilomètres produits au sens de l'article 2f du CCTP ; / - un terme fixe journalier s'appliquant aux jours de fonctionnements réels du service. / Le terme fixe comprend le coût d'amortissement et de financement du matériel roulant, les charges de structure et les marges. / Le terme kilométrique comprend les coûts de roulage et de conduite. / En aucun cas le coût de conduite ne doit être intégré au niveau du terme fixe () ".  
 6. Il résulte de l'instruction que, pour rejeter l'offre de la société Titi Floris comme irrégulière, la région Pays de la Loire s'est fondée sur le motif tiré de ce qu'au vu des éléments fournis dans son sous-détail de prix, il ressortait que le terme fixe pour les trajets inférieurs à  
 20 km incluait des coûts de conduite et que le terme kilométrique pour les trajets supérieurs à  
 50 km incluait des coûts d'amortissements de véhicules, en méconnaissance des exigences du cahier des charges.   
 7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 2161-5 du code de la commande publique : " L'acheteur ne peut négocier avec les soumissionnaires. Il lui est seulement possible de leur demander de préciser la teneur de leur offre. ".  
 8. Il résulte de l'instruction que, par un courrier du 6 mai 2022, la région des Pays de la Loire a demandé à la SCOP Titi Floris de préciser si le prix du terme kilométrique pour les trajets inférieurs à 20 km et du terme fixe pour les trajets supérieurs à 50 km étaient ou non égal à zéro. Par un courrier du 19 mai 2022, la région a demandé à la SCOP Titi Floris si elle comptait appliquer le coût d'amortissement et de financement du matériel roulant, les charges de structure et les marges au terme fixe pour les trajets supérieurs à 50 km et si les coûts de roulage et de conduite, non appliqués sur le terme kilométrique pour les trajets inférieurs à 20 km ne font pas l'objet d'un report sur les composantes du terme fixe. Enfin, par ce courrier puis par un courrier du  
 1er juin 2022, la région a demandé à la société la communication d'un sous-détail des prix pour les trajets inférieurs à 20 km et supérieurs à 50 km. Ces trois courriers rappellent que la modification d'un élément de l'offre de prix entraînera l'irrégularité de l'offre.   
 9. D'une part, il résulte de l'instruction, en particulier du bordereau de prix unitaires de la SCOP Titi Floris, que celui-ci n'était pas clairement renseigné dès lors que, pour certaines catégories, la SCOP Titi Floris n'a indiqué que la mention " - € ", sans préciser si cette mention signifiait que le prix était de zéro euros. Il existait ainsi dès la réception de l'offre, un doute quant à sa régularité. Il résulte également de l'instruction que les réponses apportées par la SCOP Titi Floris aux premières demandes de précision sur la composition des prix, confirmant qu'elle avait porté la valeur de 0 euros pour les termes mentionnés au point précédent, étaient de nature à créer un doute quant aux éléments constituant le prix de chaque terme au regard des exigences du CCAP. Dès lors, la région était fondée à demander des compléments d'informations, y compris la communication d'un sous-détail des prix, en application de l'article R. 2161-5 du code de la commande publique.  
 10. D'autre part, il résulte de l'instruction que le sous-détail des prix des trajets inférieurs à 20 km et supérieurs à 50 km a confirmé que le prix nul du terme kilométrique pour la première catégorie et du terme fixe pour la seconde n'était pas conforme aux exigences du CCAP. Par suite, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point précédent, la demande de communication d'un sous-détail des prix ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 2161-5 du code de la commande publique, la région pouvait se fonder sur ce document, qui doit être regardé comme faisant partie de l'offre de la SCOP Titi Floris, pour écarter son offre comme irrégulière.  
 11. Enfin, la circonstance que la région n'ait pas demandé de complément d'information aux autres soumissionnaires, dont il ne résulte pas de l'instruction qu'ils auraient présenté des BPU incomplets, n'est pas de nature à porter atteinte à l'égalité de traitement entre les candidats. 
 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2112-6 du code de la commande publique : " Le prix ou ses modalités de fixation et, le cas échéant, ses modalités d'évolution sont définis par le marché dans les conditions prévues par voie réglementaire ". Aux termes de l'article L. 410-2 du code de commerce : " Sauf dans les cas où la loi en dispose autrement, les prix des biens, produits et services relevant antérieurement au 1er janvier 1987 de l'ordonnance  
 n° 45-1483 du 30 juin 1945 sont librement déterminés par le jeu de la concurrence () ". Aux termes de l'article L. 1431-1 du code des transports : " Les conditions dans lesquelles sont exécutées les opérations de transport public, notamment la formation des prix et tarifs applicables et les clauses des contrats de transport, permettent une juste rémunération du transporteur assurant la couverture des coûts réels du service rendu dans des conditions normales d'organisation et de productivité ".  
 13. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 2112-6 du code de la commande publique qu'il revient à l'acheteur de définir les composantes du prix du marché et les modalités de notation des offres de prix à l'effet, d'une part, de définir ses besoins dans un objectif de transparence de la procédure de passation et d'accessibilité à la commande publique, et d'autre part, de définir des informations et règles d'appréciation des offres homogènes, dans un objectif d'égalité de traitement des candidats. Dès lors, la circonstance que les stipulations du CCAP imposent une décomposition du prix ne porte pas atteinte au principe de liberté des prix, les candidats étant libres de déterminer leurs prix en fonction de leurs coûts d'exploitation et marges dans le respect du cadre formel prévu par le CCAP. 
 14. En deuxième lieu, d'une part, la circonstance que les loyers de location à longue durée de véhicules soient assis, pour partie, sur le kilométrage parcouru, ne fait pas obstacle à ce que ces loyers soient imputés sur le terme fixe du prix. Dès lors, la SCOP Titi Floris n'est pas fondée à soutenir qu'en imposant aux candidates d'inclure les frais d'amortissement et de financement des véhicules dans le prix du terme fixe, la région des Pays de la Loire les a empêchées d'utiliser des véhicules de location.  
 15. D'autre part, s'il résulte de l'instruction que les coûts de conduite comprennent pour partie les salaires des conducteurs, lesquels ne se calculent pas selon le nombre de kilomètres parcourus, il ne résulte pas de l'instruction que ces coûts n'auraient pas pu être intégrés au terme kilométrique de l'offre de prix proposée par la société Titi Floris en lui assurant une juste rémunération, estimée à partir des prix proposés dans le bordereau des prix unitaires et de la simulation de facturation associée à ces prix sur les quantités exprimées. Il ne résulte pas non plus de l'instruction que la région des Pays de la Loire aurait empêché les candidats de prévoir une marge sur les coûts de roulage et de conduite. Au demeurant, les exigences relatives à la composition du prix n'ont pas pour effet de priver les conducteurs des garanties d'horaires et de rémunération fixées par la convention collective du transport.  
 16. Enfin, la société Titi Floris n'est pas fondée à soutenir que les charges de structures auraient dû être définies plus précisément par la région des Pays de la Loire alors qu'il s'agit d'une notion comptable courante dans le secteur du transport de voyageurs et que la société n'a pas fait usage de la faculté mentionnée à l'article 8 du règlement de consultation de demander des renseignements complémentaires.  
 17. Il résulte de ce qui précède que la société Titi Floris n'est pas fondée à soutenir que les conditions de décomposition du prix imposées par la région étaient manifestement inappropriées à la réalité économique du secteur de transport de voyageurs au sens des dispositions de l'article L. 1431-1 du code des transports et méconnaissent le principe de liberté de commerce et de l'industrie, comprenant la liberté des prix.  
 18. En dernier lieu, il résulte de l'instruction et n'est pas contesté par la société Titi Floris qu'elle a reporté des coûts de conduite dans le terme fixe du prix pour les trajets inférieurs à  
 20 km et des coûts de financement des véhicules et des marges dans le terme kilométrique pour les trajets supérieurs à 20 km. Ces éléments constitutifs de l'offre de la société Titi Floris méconnaissent les exigences du CCAP. Par suite, la région des Pays de la Loire était tenue d'écarter l'offre de la société Titi Floris comme irrégulière. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à ce que les marchés soient annulés ou à ce qu'il soit mis fin à leur exécution doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la région des Pays de la Loire qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme de 1 500 euros à la charge de la société Titi Floris au titre de ces dispositions.  
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La requête de la SCOP Titi Floris est rejetée. 
 Article 2 : La SCOP Titi Floris versera une somme de 1 500 (mille cinq-cents) euros à la région des Pays de la Loire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCOP Titi Floris, à la région des Pays de la Loire et à M. A, liquidateur de la société Expotrans. 
 Délibéré après l'audience du 25 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Rimeu, présidente, 
 M. Jégard, premier conseiller,  
 Mme El Mouats-Saint-Dizier, conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 juillet 2025. 
 La rapporteure, 
 M. EL MOUATS-SAINT-DIZIER  
 La présidente, 
 S. RIMEULa greffière, 
      P. LABOUREL 
 La République mande et ordonne au préfet de la région Pays de la Loire, préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,