TA75 · 5e Section - 3e Chambre — 29 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 24 octobre 2022, M. C demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 16 septembre 2022 par laquelle le ministre de la transformation et de la fonction publiques a refusé de lui communiquer des documents relatifs au projet des " 1 000 premiers jours de l'enfant ", confié par la ministre des solidarités et de la santé à la direction interministérielle de la transformation publique et au cabinet Roland Berger ;  
 2°) d'enjoindre le ministre de la transformation et de la fonction publiques de lui communiquer les documents demandés, dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de prendre toute autre mesure exécutoire qu'il jugerait nécessaire en vue de la communication de ces documents ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa demande ne présente pas de caractère abusif ; 
 - les documents dont il demande la communication constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande ; 
 - les documents sont communicables par la direction interministérielle de la transformation publique dès lors qu'elle est commanditaire et qu'ils constituent des documents préparatoires ayant acquis leur forme définitive.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 janvier 2023, le ministre de la transformation et de la fonction publiques conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - une partie des documents demandés par le requérant lui a déjà été communiquée ; 
 - les autres moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés. 
 Vu : 
 - l'avis n° 20223159 du 07 juillet 2022 de la commission d'accès aux documents administratifs ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Sueur, greffière d'audience : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Lamy, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier en date du 11 avril 2022, M. B C, journaliste pour le journal Le Monde, a demandé au délégué interministériel à la transformation publique la communication d'un ensemble de documents relatifs au projet des " 1 000 premiers jours de l'enfant " confié par la ministre de la santé à la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) et au cabinet Roland Berger : le bon de commande relatif aux différentes missions confiées par la DITP au cabinet Roland Berger dans le cadre du projet des  
 " 1 000 premiers jours de l'enfant " à partir du 1er janvier 2019 (ci-après document n° 1), l'ensemble des fiches d'évaluation de la DITP concernant les différentes missions confiées au cabinet Roland Berger dans le cadre du projet susmentionné (ci-après document n° 2), l'ensemble des productions (livrables) transmis par Roland Berger à la DITP dans le cadre des différentes missions confiées par la DITP à Roland Berger dans le cadre du projet susmentionné (ci-après document n° 3), l'ensemble des échanges entre le personnel de la DITP et le cabinet  
 Roland Berger évoquant la mission sur les " 1 000 premiers jours de l'enfant " ou le travail de la commission Cyrulnik à partir du 1er janvier 2019 (ci-après document n°4), la lettre de mission reçue par la DITP de la part du cabinet du secrétaire d'Etat à l'enfance Adrien Taquet sur les  
 " 1 000 premiers jours de l'enfant " (ci-après document n° 5), l'ensemble des échanges entre le personnel de la DITP et le cabinet du secrétaire d'Etat à l'enfance Adrien Taquet évoquant la mission sur les " 1 000 premiers jours de l'enfant " ou le travail de la commission Cyrulnik à partir du 1er janvier 2019 (ci-après document n° 6), l'ensemble des productions (livrables) transmis par la DITP au cabinet du secrétaire d'Etat à l'enfance Adrien Taquet ou au ministère des solidarités et de la santé dans le cadre des différentes missions confiées par à la DITP dans le cadre du projet susmentionné (ci-après document n° 7), l'ensemble des échanges entre le personnel de la DITP et les services de l'Elysée ou du premier ministre évoquant la mission sur les " 1 000 premiers jours de l'enfant " ou le travail de la commission Cyrulnik à partir du  
 1er janvier 2019 (ci-après document n° 8). En l'absence de réponse de l'administration dans un délai d'un mois, il a saisi la commission d'accès aux documents administratifs le 13 mai 2022 d'une demande d'avis sur la décision implicite de refus de la direction interministérielle de la transformation publique. Par courrier du 28 juin 2022, une partie des documents demandés a été communiquée au requérant par la direction interministérielle de la transformation publique. Dans son avis du 7 juillet 2022, la commission d'accès aux documents administratifs a estimé que les points de la demande concernant les documents n°1 et n°2 étaient devenus sans objet, tandis que les documents n° 3, n° 4, n° 5, n° 6, n° 7 et n° 8 étaient communicables sous conditions.  
 Par courrier du 2 septembre 2022, la direction interministérielle de la transformation publique a indiqué à la commission d'accès aux documents administratifs que la demande concernant les livrables avait été transmise au ministère en charge de la santé mais que les courriels constituaient des documents inachevés non communicables. Par courriel du 16 septembre 2022, la direction interministérielle de la transformation publique a réitéré à M. C son refus de communication. Il s'agit de la décision attaquée.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'ont été transmis au requérant  
 le bon de commande relatif aux différentes missions confiées par la direction interministérielle de la transformation publique dans le cadre du projet des " 1 000 premiers jours de l'enfant " au cabinet Roland Berger (document n° 1) et les fiches d'évaluation de la direction interministérielle de la transformation publique concernant les missions confiées au cabinet Roland Berger (document n°2) par courrier du 28 juin 2022. Par suite, sont irrecevables les conclusions à fin d'annulation de la décision en tant qu'elle refuse la communication de ces documents. 
 3. Il ressort également des pièces du dossier qu'ont été transmis au requérant la lettre de mission reçue par la direction interministérielle de la transformation publique de la part du cabinet du secrétaire d'Etat à l'enfance sur le projet (document n° 7) le 2 novembre 2022 et les livrables transmis par la direction interministérielle de la transformation publique au cabinet du secrétaire d'Etat à l'enfance ou au ministre des solidarités et de la santé dans le cadre de ce projet (document n° 5) le 7 novembre 2022. Par suite, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision en tant qu'elle refuse la communication de ces documents.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. ". Aux termes de l'article L311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ". 
 5. Aux termes du cahier des clauses techniques particulières d'assistance à la conception et à la mise en œuvre opérationnelle de projets de transformation de l'action publique qui fixe les clauses techniques de l'accord-cadre dont relève l'action du cabinet de conseil Roland Berger dans le cadre du projet des " 1 000 premiers jours de l'enfant " : " 6.5 Fonctionnement en équipe intégrée : Agissant sous la seule autorité du titulaire, les intervenants désignés par ce dernier sont associés, de manière intégrée, aux missions de transformation. ". 
 6. Le ministre de la transformation et de la fonction publiques soutient que  
 le fonctionnement en équipe intégrée entre les équipes de la direction interministérielle de la transformation publique et de Roland Berger a abouti à la rédaction de l'ensemble des livrables par la direction interministérielle de la transformation publique, avec le concours des consultants associés à la mission. L'ensembles des échanges entre les équipes de la direction interministérielle et de Roland Berger aboutissant à la rédaction d'un livrable final doivent donc être regardés comme des documents préparatoires au sens des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, ne pouvant faire l'objet d'une communication.  
 En outre, comme indiqué au paragraphe #3, le livrable final a été transmis au requérant. 
 7. Il soutient également que les livrables réalisés par le cabinet de conseil Roland Berger ne consistent pas en des productions écrites mais en des services rendus, notamment l'animation d'ateliers de diagnostic ou de co-construction des voies possibles de transformation, qui ne peuvent par nature pas faire l'objet d'une communication. 
 8. Dès lors, en refusant la communication de ces livrables, le ministre de la transformation et de la fonction publiques n'a pas méconnu les dispositions des articles L.300-2 et L.311-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ".  
 10. L'obligation de communication instituée par les dispositions précitées ne peut porter sur des documents dont l'impossibilité matérielle de transmission est établie. Il appartient au tribunal d'apprécier, compte tenu des allégations des parties, l'existence du document et notamment la circonstance qu'il serait toujours détenu par l'administration. 
 11. Concernant le document n° 8, le ministre de la transformation et de la fonction publiques soutient que, malgré les recherches entreprises, aucun échange de courriels avec les services de l'Elysée ou du Premier ministre n'a pu être identifié. Concernant les documents n° 4 et n° 6, s'il ne conteste pas l'existence des documents sollicités, le ministre de la transformation et de la fonction publiques soutient qu'il n'a pas été possible de retrouver trace des documents demandés, ceux-ci ayant été envoyés sur les messageries professionnelles d'agents contractuels recrutés dans le cadre du traitement du projet des " 1 000 premiers jours de l'enfant ", dont les comptes ont été supprimés après un délai d'un mois à compter de leurs départs, respectivement les 30 juin 2020, 11 mars 2022 et 31 janvier 2022. Par suite, le refus de communication opposé aux requérants doit, dès lors, être regardé comme étant justifié par une impossibilité matérielle sans qu'aucun élément du dossier ne soit de nature à démontrer que le ministre de la transformation et de la fonction publiques dissimulerait volontairement l'existence des documents sollicités.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 12. Il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a pas lieu d'enjoindre au ministre de la transformation et de la fonction publiques de transmettre à M. C les documents sollicités. 
 Sur les conclusions relatives aux frais d'instance : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. 
 D E C I D E : 
 Article 1 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de M. C visant à l'annulation de la décision du 16 septembre 2022 par laquelle le délégué interministériel à la transformation publique a refusé de lui communiquer la lettre de mission reçue par la direction interministérielle de la transformation publique de la part du cabinet du secrétaire d'Etat à l'enfance sur le projet (document n° 7) et les livrables transmis par la direction interministérielle de la transformation publique au cabinet du secrétaire d'Etat à l'enfance ou au ministre des solidarités et de la santé dans le cadre de ce projet (document n° 5). 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et au ministre de la transformation et de la fonction publique. 
 Délibéré après l'audience du 15 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Ladreyt, président, 
 M. Gandolfi, premier conseiller, 
 Mme Abdat, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 mars 2023. 
 La rapporteure, 
 G. A 
 Le président, 
 J-P. LADREYT 
                        La greffière, 
 L. SUEUR 
 La République mande et ordonne au ministre de la transformation et de la fonction publique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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