TA75 · 5e Section - 4e Chambre — 1 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 30 novembre 2022 et 12 mai 2023,  
 M. A C demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a refusé de lui communiquer les documents administratifs relatifs aux missions de conseil réalisées par des cabinets privés pour le compte du ministère entre le 14 mai 2017 et le 21 février 2022 ; 
 2°) d'enjoindre à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères de lui communiquer les documents administratifs demandés dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.  
 Il soutient que :  
 - les documents demandés sont communicables ;  
 - la demande de communication n'est pas abusive dès lors qu'elle est relative à un nombre limité de missions de conseil sur une période de cinq ans et qu'elle relève d'une obligation légale de l'administration ; 
 - la ministre n'est pas fondée à opposer qu'une partie des missions concernées par sa demande initiale n'entrerait pas dans la catégorie des missions de conseil, ce terme n'ayant pas de définition officielle ; quatre des missions sur lesquelles porte sa demande initiale n'ont fait l'objet d'aucune transmission de documents alors que ceux-ci entrent dans cette catégorie et sont au nombre de ceux listés dans le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques ;  
 - si la ministre se prévaut du caractère non communicable de certains documents au motif qu'ils seraient liés à une mission en cours ou à des missions ayant trait à la sécurité de l'Etat, les documents, notamment les évaluations et les livrables, correspondant à trois missions visées dans sa demande de communication initiale ne lui ont pas été transmis alors qu'ils ne sont pas concernés par ces exceptions.  
 Par des mémoires enregistrés les 24 mars et 16 juin 2023, la ministre de l'Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.  
 Elle soutient que :  
 - plusieurs documents ont fait l'objet d'une communication par voie dématérialisée à l'intéressé le 3 février 2023 ; dès lors, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête en tant qu'elles visent ces documents ;  
 - les documents dont M. C demande la communication pour la première fois en cours d'instance portent sur quatre missions de conseil mentionnées sur la liste des vingt-neuf prestations effectuées pour son ministère qui a été publiée sur le site du Sénat, mais elles ne peuvent être considérées comme visées par la demande initiale du requérant ; dès lors, ces demandes doivent être regardées comme nouvelles et, en tant que telles, irrecevables ;  
 - les audits relatifs aux prestations de sécurité des systèmes d'informations du ministère sont des documents couverts par un secret protégé par la loi au titre du 2° de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration et ne sont dès lors pas communicables ;  
 - les documents visées aux points 4 et 5 de la demande initiale de M. C sont couverts par les secrets protégés par la loi au titre du 2° de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration et ne sont donc pas communicables ;  
 - les documents relatifs aux missions " Pilotage de la conférence sur l'avenir de l'Europe " et " Conseil d'appui des actions de communication et de relations presse (nationale et européenne) du Secrétariat général aux Consultations Citoyennes sur l'Europe en France et à l'étranger " ne peuvent pas être communiqués dès lors que, pour les premiers, ils sont en possession de la seule direction interministérielle de la transformation publique (DIPT) et que les livrables relatifs à ces deux missions n'existent pas, celles-ci ayant uniquement eu pour résultat une série d'évènements factuels.  
 Par une ordonnance du 19 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 19 juillet 2023. 
 Par une lettre du 13 octobre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation présentées par M. C en tant qu'elles portent sur les documents relatifs à sept missions de conseil réalisées par des cabinets privés pour le compte du ministère de l'Europe et des affaires et étrangères qui lui ont été communiqués par ce ministère le 25 mai 2022, soit antérieurement à l'enregistrement de sa requête. 
 Par un mémoire enregistré le 17 octobre 2023, M. C a présenté ses observations sur ce moyen d'ordre public.  
 Par une lettre du 6 novembre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que la requête est tardive, en application de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, faute d'avoir été introduite dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision de la ministre de l'Europe et des affaires étrangères du 25 mai 2022.  
 Par un mémoire, enregistré le 8 novembre 2023, M. C a présenté ses observations sur ce moyen d'ordre public.  
 Vu les pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Massiou première conseillère ; 
 - les conclusions de M. Degand, rapporteur public ;  
 - et les observations de M. B, représentant la ministre de l'Europe et des affaires étrangères.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un courrier électronique du 21 février 2022, M. A C, journaliste au journal " Le Monde ", a demandé à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères la communication d'un ensemble de documents relatif aux missions de conseil réalisées par des cabinets privés de conseil pour le compte de son ministère entre le 14 mai 2017 et le 21 février 2022, à savoir les documents relatifs à l'éventuel appel d'offres passé par le ministère, notamment le règlement de la consultation, le cahier des clauses techniques particulières, le cahier des clauses administratives particulières, le rapport d'analyse des offres, tout autre document communiqué aux entreprises candidates à l'appel d'offres, la correspondance entre le ministère et les candidats relative à l'appel d'offres, à l'attribution du marché, notamment l'accord-cadre, l'offre d'engagement ou l'acte d'engagement, les bons de commande, tout autre document contractuel établi entre le(s) cabinet(s) attributaire(s) et le ministère relatif à l'évaluation de la prestation, la fiche d'évaluation ou tout autre document assimilé, les  " livrables " produits par le(s) cabinet(s) attributaires et, enfin, la correspondance entre le ministère et le(s) cabinet(s) attributaires relative à l'évaluation des missions de conseil. En l'absence de réponse à cette demande, M. C a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) le 30 mars 2022, laquelle a émis, le 12 mai 2022, un avis favorable à la communication des documents concernés. Il demande au tribunal l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par la ministre de l'Europe et des affaires étrangères sur sa demande de communication. 
 Sur l'exception de non-lieu à statuer partiel opposée par la ministre de l'Europe et des affaires étrangères : 
 2. Il ressort des pièces du dossier que la ministre de l'Europe et des affaires étrangères a, après avoir transmis au requérant un ensemble de documents en réponse à sa demande le  
 25 mai 2022, procédé à une nouvelle communication de documents le 3 février 2023, portant sur des correspondances complémentaires relatives aux missions de conseil " Prestation de conseil, d'expertise et d'audit dans le domaine de la sécurité des systèmes d'information " (marché SDSI-MSSI-20, lots 1 à 3), " Evaluation de l'action de la France pour l'éducation de base dans les pays du G5S 2005-2015 " (marché MAEDI_16064_DGM), " Evaluation stratégique de l'initiative 5% (en France et à l'étranger) sur la période 2011-2016 " (marché MAEDI_16185_DGM), " Conseil et appui des actions de communication et de relations presse (nationale et européenne) du Secrétariat général aux Consultations Citoyennes sur l'Europe en France et à l'étranger " (marché MAEDI_18074_DCP), " Mission d'Assistance à la Maîtrise d'Ouvrage pour l'élaboration de deux plans de sauvegarde de collections du MEAE et formation du personnel aux plans de sauvegarde et à leur application (pour la Direction des archives) " (marché MEAE_18226_AR), " Pilotage de la conférence sur l'avenir de l'Europe " et " Achats d'espaces publicitaires " ainsi que les évaluations réalisées avec les cabinets de conseil retenus pour les missions " Evaluation stratégique de l'initiative 5% (en France et à l'étranger) sur la période 2011-2016 " et " Evaluation de l'action de la France pour l'éducation de base dans les pays du G5S 2005-2015 ". Au titre de cet envoi, la ministre a également précisé que s'agissant de la mission " Evaluation aide alimentaire ", celle-ci était en cours de réalisation. Dès lors, la ministre de l'Europe et des affaires étrangères est fondée à soutenir qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête en tant qu'elles tendent à la communication de ces documents. 
 Sur la recevabilité :  
 3. D'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". 
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 311-14 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours ". Aux termes de l'article R. 343-4 du même code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". Aux termes de l'article R. 343-5 du même code : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R.*343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ". Aux termes de l'article  
 R. 343-3 du même code : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier électronique du 25 mai 2022, la ministre de l'Europe et des affaires étrangères a indiqué à M. C que lui étaient transmis les documents visés par sa demande du 21 février précédent, décision comportant la mention des voies et délais de recours. Cette décision doit ainsi être regardé comme la décision attaquée, alors même que M. C demande l'annulation d'une décision implicite de rejet qui serait née du silence gardé par la ministre de l'Europe et des affaires étrangères sur sa demande de communication de documents. La décision du 25 mai 2022, ainsi prise dans le délai de deux mois prévu par les dispositions précitées de l'article R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, doit, en effet, être considérée comme celle comportant la position de l'administration après l'exercice par le requérant du recours administratif préalable obligatoire auprès de la CADA et, dès lors, comme le point de départ du délai de recours prévu par les dispositions précitées de l'article R. 421-1 du code de justice administrative.  
 6. Il ressort également des pièces du dossier que M. C a, le 26 mai 2022, adressé à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères un courrier électronique faisant état du caractère incomplet de la communication effectuée le 25 mai 2022. Ce courrier ne peut, toutefois, être regardé comme un recours administratif ayant pour effet de proroger le délai de recours contentieux, alors qu'un recours administratif préalable obligatoire est déjà prévu par les textes en l'espèce. En outre, si un dialogue s'est ensuite engagé entre les services du ministère et M. C concernant la communication des documents demandés, il ne saurait être regardé comme ayant eu pour objet ou pour effet d'induire le requérant en erreur sur les conditions d'exercice de son droit au recours contre la décision du 25 mai 2022, qui lui avait été régulièrement notifiée. 
 7. Il résulte de ce qui précède qu'ayant été enregistrée plus de deux mois après cette notification, la requête de M. C est tardive.  
 8. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. C qui ne sont pas devenues sans objet en cours d'instance doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction s'y rapportant. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de M. C tendant à l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle refuse la communication des correspondances échangées au titre des missions " Prestation de conseil, d'expertise et d'audit dans le domaine de la sécurité des systèmes d'information ", " Evaluation de l'action de la France pour l'éducation de base dans les pays du G5S 2005-2015 ", " Evaluation stratégique de l'initiative 5% (en France et à l'étranger) sur la période 2011-2016 ", " Conseil et appui des actions de communication et de relations presse (nationale et européenne) du Secrétariat général aux Consultations Citoyennes sur l'Europe en France et à l'étranger ", " Mission d'Assistance à la Maîtrise d'Ouvrage pour l'élaboration de deux plans de sauvegarde de collections du MEAE et formation du personnel aux plans de sauvegarde et à leur application (pour la Direction des archives) ", " Pilotage de la conférence sur l'avenir de l'Europe " et " Achats d'espaces publicitaires " et des livrables relatifs aux missions " Evaluation stratégique de l'initiative 5% (en France et à l'étranger) sur la période 2011-2016 " et " Evaluation de l'action de la France pour l'éducation de base dans les pays du G5S 2005-2015 ".  
 Article 2 : Le surplus de la requête de M. C est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères. 
 Délibéré après l'audience du 17 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Aubert, présidente, 
 Mme Massiou, première conseillère,  
 M. Medjahed, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2023. 
 La rapporteure, 
 B. MASSIOU 
 La présidente, 
 S. AUBERT 
          La greffière, 
          A. LOUART 
 La République mande et ordonne à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères, en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.