TA75 · 5e Section - 4e Chambre — 1 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 30 novembre 2022 et 14 juin 2023,  
 M. B D demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire a rejeté sa demande de communications de six catégories de documents relatifs à quarante-et-une missions de conseil réalisées par des cabinets privés pour le compte de ce ministère entre 2016 et 2021 ; 
 2°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire de lui communiquer les documents demandés dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. 
 Il soutient que :  
 - la requête est recevable, l'administration n'ayant pas accusé réception de sa demande de communication des documents concernés, les délais de recours ne lui étant, dès lors, pas opposables ;  
 - les documents demandés sont communicables ;  
 - la demande de communication n'est pas abusive dès lors qu'elle est relative à un nombre limité de missions de conseil, les documents demandés ayant déjà été transmis à une commission d'enquête sénatoriale et cette demande relevant d'une obligation légale de l'administration ; 
 - les documents transmis par voie postale le 22 décembre 2022 doivent lui être communiqués par voie dématérialisée sans que l'administration ne puisse lui opposer un refus au motif que cette communication ne permettrait pas l'anonymisation des mentions couvertes par le secret des affaires, une telle transmission ayant été effectuée le 10 mai 2023 concernant d'autres documents dont les mentions couvertes par le secret des affaires ont été anonymisées ;  
 - les documents administratifs relatifs à trente-trois missions de conseil ne lui ont toujours pas été transmis. 
 Par un mémoire enregistré le 24 mars 2023, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que :  
 - la requête est tardive ;  
 - la communication des documents demandés a été effectuée par la voie postale pour cinq des missions concernées, en raison de l'impossibilité de procéder à l'anonymisation des données dans le cadre d'une communication par la voie dématérialisée ;  
 - certaines demandes de communication ne peuvent pas être satisfaites car elles sont parcellaires, trop générales ou constituent des doublons ;    
 - les documents relatifs aux prestations de " coaching " ou " d'intelligence collective " ne peuvent pas donner lieu à une transmission complète, le résultat n'étant pas matérialisable ; 
 - certains des documents demandés vont bientôt être communiqués au requérant.  
 Vu les pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Massiou, première conseillère ; 
 - et les conclusions de M. Degand, rapporteur public.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un courrier électronique du 30 mars 2022, Mme A C, journaliste au journal " Le Monde ", a demandé au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire la communication d'un ensemble de documents relatif à quarante-et-une missions de conseil réalisées par des cabinets privés de conseil pour le compte du ministère entre 2016 et 2021, à savoir les documents relatifs à l'appel d'offres, la correspondance entre le ministère et les candidats relative à cet appel d'offre, à l'attribution du marché, notamment l'accord-cadre, l'offre d'engagement ou l'acte d'engagement, les bons de commande et tout autre document contractuel établi entre le(s) cabinet(s) attributaire(s) et le ministère, l'évaluation de la prestation, la fiche d'évaluation ou tout autre document assimilé, les " livrables " produits par le(s) cabinet(s) attributaires et la correspondance entre le ministère et le(s) cabinet(s) attributaires relative à l'exécution ou l'évaluation de la mission. En l'absence de réponse à cette demande, M. B D, supérieur hiérarchique de Mme C, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) le 2 mai 2022, laquelle a émis, le 23 juin 2022, un avis favorable à la communication des documents concernés. M. D demande au tribunal l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire sur sa demande de communication de ces documents.  
 Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire : 
 2. Aux termes de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; / 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L.311-6 ".  
 3. Il ressort des pièces du dossier que le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire a, le 22 décembre 2022 par la voie postale et le 10 mai 2023 par la voie dématérialisée, communiqué à M. D les documents administratifs concernant neuf des quarante-et-une missions de conseil faisant l'objet de la demande de communication présentée par le requérant. Si M. D soutient que la communication effectuée par voie postale n'est pas satisfaisante et que des documents équivalents lui ont été transmis, après anonymisation, par la voie dématérialisée, alors que le ministre fait valoir en défense que ce mode de transmission a été rendu nécessaire par les contraintes techniques de l'anonymisation, il ressort des pièces du dossier que la demande de communication de documents administratifs adressée le 30 mars 2022 au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire ne comportait pas de mention d'un choix du requérant quant au mode d'accès souhaité aux documents concernés de sorte que le ministre n'est pas tenu de faire droit à cette nouvelle demande. 
 4. Dès lors, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle porte sur les neuf missions de conseil concernées par les premières communications effectuées par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, dont il n'est pas soutenu qu'elles sont incomplètes.  
 5. Si le ministre indique, par ailleurs, qu'il va poursuivre la communication des documents demandés, il ne ressort pas des pièces du dossier que d'autres documents ont été transmis à M. D après l'envoi du 10 mai 2023. Le surplus des conclusions à fin de non-lieu à statuer doit, dès lors, être rejeté. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire :  
 6. D'une part, aux termes de l'article R.* 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus ". Aux termes de l'article R. 311-13 du même code : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. * 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente ". Aux termes de l'article L. 311-14 du même code : " Toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours ". Aux termes de l'article R. 311-15 du même code : " Ainsi qu'il est dit à l'article R. 343-1 et dans les conditions prévues par cet article, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter du refus d'accès aux documents administratifs qui lui est opposé pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs ". Aux termes de l'article R. 343-1 du même code : " L'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l'expiration du délai prévu à l'article R. 311-13 pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs. / () / Elle en accuse alors réception sans délai. / La commission transmet les demandes d'avis à l'administration mise en cause ". Aux termes de l'article R.* 343-4 du même code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". Aux termes de l'article R. 343-5 du même code : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R.*343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ".  
 7. D'autre part, aux termes de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. () / Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications prévues par le décret mentionné au premier alinéa ". Aux termes de l'article L. 112-6 du même code : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite ". Aux termes de l'article L. 412-3 de ce même code : " La décision soumise à recours administratif préalable obligatoire est notifiée avec l'indication de cette obligation ainsi que des voies et délais selon lesquels ce recours peut être exercé. / Il est également précisé que l'administration statuera sur le fondement de la situation de fait et de droit prévalant à la date de sa décision, sauf mention contraire dans une loi ou un règlement ". Aux termes de l'article R. 112-5 du même code : " L'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 () indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article L. 232-3 ". Aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". 
 8. Il résulte de ces dispositions qu'en matière de communication de documents administratifs, pour que les délais prévus aux articles R.* 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration soient opposables, la notification de la décision administrative de refus ou l'accusé de réception de la demande l'ayant fait naître, si elle est implicite, doit nécessairement mentionner l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire devant la commission d'accès aux documents administratifs ainsi que les délais dans lesquels ce recours peut être exercé. En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité administrative mise en cause d'informer le demandeur du recours contentieux qu'il peut former auprès de la juridiction administrative et des délais y afférents si la décision de refus est confirmée après la saisine de cette commission. L'absence de telles mentions a seulement pour effet de rendre inopposables les délais prévus par les textes cités au point 6 du présent jugement pour l'exercice du recours contentieux. 
 9. Le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire fait valoir que la requête de M. D est tardive dès lors qu'elle a été enregistrée plus de deux mois après la décision implicite née après la saisine de la CADA du 2 juillet 2022. Il ressort toutefois des pièces du dossier que M. D n'a pas reçu de réponse ou un accusé de réception de sa demande de documents administratifs adressée à l'administration le 30 mars 2022 de sorte qu'il n'a pas été informé des voies de recours dont il disposait, ni des délais y afférents. Le délai de recours lui étant, dès lors, inopposable la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire tirée de la tardiveté de la requête doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 10. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence () ". Aux termes de l'article L. 311-7 du même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".  
 11. Il résulte de ces dispositions, ainsi que de l'avis rendu par la CADA le 23 juin 2023, que l'ensemble des documents dont M. D a demandé la transmission sont des documents administratifs, notamment les marchés publics, une fois signés, et les documents qui s'y rattachent, sous réserve de l'occultation des mentions couvertes par le secret des affaires et de la transmission de certains documents relatifs aux dossiers des candidats non retenus. 
 12. D'une part, pour refuser de faire droit à une partie au moins de la demande de  
 M. D, le ministre fait valoir, sans plus de précisions, que cette demande est, sur certains points, parcellaire, trop générale, ou constitue des doublons. Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment du tableau de synthèse des documents concernés, que la demande de M. D concerne des missions qui, si elles portent pour certaines des noms identiques, ont été attribuées à des cabinets de conseils distincts. Dans ces conditions, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en tant qu'il a refusé implicitement de faire droit aux demandes de communication des documents administratifs qualifiées par lui de doublons, a méconnu l'obligation qui lui incombe en vertu des dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 13. Il ressort, en revanche, des pièces du dossier que la demande de communication portant sur trois missions de conseil mentionnées aux lignes 36 à 38 du tableau de synthèse de M. D, demande qui n'a pas été ultérieurement précisée, vise des missions qui ne comportent pas d'objet mais seulement le nom des cabinets de conseil attributaires. Cette demande ne peut, dès lors, dans les circonstances de l'espèce, être regardée comme précise et circonstanciée ni, par suite, comme permettant à l'administration de répondre à l'obligation de communication qui lui incombe. M. D n'est dès lors pas fondé à demander l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle la rejette. 
 14. D'autre part, si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu'elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s'applique qu'à des documents existants et n'a ni pour objet ni pour effet de la contraindre à établir un document qui n'existe pas. Le ministre fait valoir, sans indiquer à quelle mission il entend se référer et sans être contesté, ne pas pouvoir communiquer le résultat immatériel des prestations de " coaching " ou " d'intelligence collective " au motif qu'ils ne sont pas matérialisables. A supposer qu'il ait ainsi entendu viser le résultat des missions " Coaching d'équipe pour la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de Normandie - Marché interministériel " et " Coaching en intelligence collective au sein du ministère de l'agriculture et de l'alimentation - Marché interministériel ", il ressort des pièces du dossier que M. D demande la communication de cinq autres catégories de documents concernant ces missions et non exclusivement celles des livrables, en l'espèce des résultats. Dans ces conditions, en refusant implicitement de faire droit à la demande de communication de ces documents, à l'exception des livrables, le ministre a méconnu l'obligation qui lui incombe en vertu des dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. D est fondé à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire a refusé de lui communiquer les documents administratifs relatifs à vingt-neuf missions réalisées par des cabinets de conseil pour le compte du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire entre 2016 et 2021, à l'exception des résultats des missions " Coaching d'équipe pour la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de Normandie - Marché interministériel " et " Coaching en intelligence collective au sein du ministère de l'agriculture et de l'alimentation - Marché interministériel ", sous réserve que les autres pièces communiquées établissent leur inexistence.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 16. Eu égard à ses motifs, le présent jugement implique nécessairement, par application des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, que le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire communique à M. D les documents administratifs demandés pour vingt-neuf des missions de conseil concernées, à l'exception des livrables relatifs aux missions " Coaching d'équipe pour la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de Normandie - Marché interministériel " et " Coaching en intelligence collective au sein du ministère de l'agriculture et de l'alimentation - Marché interministériel ", dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de M. D en tant qu'elles tendent à l'annulation de la décision de refus de communication des documents relatifs à neuf missions exécutées par des cabinets de conseil privés.  
 Article 2 : La décision implicite de refus de communication des documents est annulée en tant qu'elle porte sur les documents relatifs à vingt-neuf missions de conseil exécutées pour le compte du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Article 3 : Il est enjoint à l'Etat de communiquer à M. D les documents administratifs des six catégories de documents demandés pour vingt-sept missions de conseil et de cinq de ces catégories de documents pour deux missions de conseil, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 4 : Le surplus de la requête de M. D est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B D et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Délibéré après l'audience du 17 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Aubert, présidente, 
 Mme Massiou, première conseillère,  
 M. Medjahed, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2023. 
 La rapporteure, 
 B. MASSIOU 
 La présidente, 
 S. AUBERT 
          La greffière, 
          A. LOUART 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.