TA83 · 2ème chambre — 3 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 4 janvier 2023, M. B... D... et Mme C... A..., représentés par Me Hoffmann, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 10 octobre 2022 par lequel le préfet du Var a déclaré cessible une surface de 10 677 m² sur la parcelle AB12 et de 588 m² sur celle cadastrée AC54, toutes deux situées sur le territoire de la commune de Toulon ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’État une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
- l’auteur de l’arrêté du 12 juillet 2022 portant déclaration d’utilité publique ainsi que de l’arrêté du 10 octobre 2022 portant la cessibilité en litige est incompétent pour les signer ; 
- la déclaration d’utilité publique est entachée de vices de procédure dès lors que le dossier déposé ne contenait pas d’indication concernant le coût de l’indemnisation des personnes expropriées, la notice explicative ne présentait pas l’insertion dans l’environnement du projet, aucun exemplaire n’a été mis à la disposition du public à la commune de Toulon, la durée  
de l’enquête a été insuffisante eu égard au nombre de doléances déposées, le commissaire-enquêteur n’a pas donné son avis personnel sur le projet ; 
- l’expropriation prononcée est excessive dès lors que : 
* une servitude grevée sur les fonds concernés aurait suffi ;   
* le fonds des consorts D... et A... est amputé de 30% de sa surface alors que l’opération projetée ne consiste qu’en l’implantation de filets de protection ; 
* l’administration territoriale compétente auraient pu simplement prescrire de tels travaux de protection pour lutter contre l'érosion et les avalanches, reboisement et aménagement  
des versants, notamment par un simple emmaillotage de la falaise ; 
* le rapport du commissaire-enquêteur recommandait l’acquisition amiable pour  
la maîtrise foncière des parcelles concernées ; 
* la déclaration d’utilité publique a été prononcée alors que le commissaire-enquêteur, malgré son avis favorable à l’opération, était dans l’attente de rapports complémentaires. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 15 septembre 2023, le préfet du Var conclut  
au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que les moyens invoqués sont infondés. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 11 octobre 2024, la métropole Toulon Provence Méditerranée, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que :  
-  son intervention est recevable dès lors qu’elle est bénéficiaire de la déclaration d’utilité publique et justifie ainsi d’un intérêt suffisant ;  
- les moyens invoqués sont infondés.  
 
Par une ordonnance du 21 octobre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée  
au 23 décembre 2024.  
 
 
Vu :  
- l’ordonnance rendue par le juge des référés du tribunal administratif de Toulon n°2300071 du 26 janvier 2023 ; 
- les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
- le code de l’environnement ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 19 septembre 2025 : 
- le rapport de M. Quaglierini, rapporteur,  
- les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Hoffmann, pour les consorts D... et A..., ainsi que celles de Me Petit pour la métropole Toulon Provence Méditerranée. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Dans le cadre d’un programme de mise en sécurité et de confortement du Mont-Faron comprenant 19 opérations de travaux, la métropole Toulon Provence Méditerranée a demandé  
au préfet du Var, le 19 juillet 2021, de déclarer d’utilité publique lesdites opérations, ainsi que  
la cessibilité des fonds concernés. Par un arrêté du 6 août 2021, le préfet du Var a prescrit l’ouverture d’une enquête publique unique à cette fin et, consécutivement à l’avis favorable  
du commissaire-enquêteur dans son rapport du 29 novembre 2021, il a déclaré d’utilité publique lesdites opérations, par un arrêté du 12 juillet 2022. Il a ensuite prononcé la cessibilité des fonds concernés, par un arrêté du 10 octobre 2022. M. B... D... et Mme C... A...  
sont propriétaires de deux parcelles, cadastrées AB 12 et AC 54, toutes deux situées sur le territoire de la commune de Toulon, faisant l’objet d’une cessibilité partielle prononcée par l’arrêté  
du 10 octobre 2022. Par leur requête, les intéressés demandent l’annulation de cet arrêté. 
 
Sur l’intervention de la métropole Toulon Provence Méditerranée : 
 
La métropole Toulon Provence Méditerranée fait valoir que son intervention dans  
la présente affaire est recevable dès lors qu’elle est à l’origine de la décision attaquée. Toutefois, le Tribunal l’ayant spontanément appelée dans la cause en lui communiquant la requête  
des consorts D... et A... le 4 janvier 2023 et en lui demandant de produire un mémoire  
en défense, son intervention est nécessairement admise. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne l’incompétence de l’auteur de l’arrêté attaqué : 
 
M. Lucien Giudicelli,  secrétaire général de la préfecture du Var et sous-préfet de l’arrondissement de Toulon, qui a signé l’arrêté attaqué du 10 octobre 2022, déclarant cessibles, au bénéfice de la métropole Toulon Provence Méditerranée, tout ou partie d’immeubles et de droit réels immobiliers, bénéficiait d'une délégation de signature du préfet du Var en date du 28 avril 2022 régulièrement publiée le même jour au recueil des actes administratifs de la préfecture  
du Var n°78, à l'effet notamment de signer tout arrêté relevant des attributions de l’État dans  
le département du Var. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée manque en fait. 
 
En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 4 juillet 2022 portant déclaration d'utilité publique, par la voie de l’exception : 
 
L'arrêté de cessibilité, l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l'objet constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de la déclaration d’utilité publique ou de l'acte la prorogeant, y compris des vices de forme et de procédure dont ils seraient entachés, quand bien même le requérant aurait vu son recours en excès de pouvoir contre la déclaration d’utilité publique ou l'acte la prorogeant, être rejeté.  
 
En premier lieu, tel qu’il a été dit au point 3, M. Lucien Giudicelli, secrétaire général de la préfecture du Var et sous-préfet de l’arrondissement de Toulon, bénéficiait d’une délégation de signature du préfet du Var en date du 28 avril 2022 régulièrement publiée le même jour au recueil des actes administratifs de la préfecture du Var n°78 à l'effet notamment de signer tout arrêté relevant des attributions de l’État dans le département du Var. La première branche  
du moyen tirée de l’exception d’illégalité doit donc être écartée comme manquant en fait. 
 
En deuxième lieu, aux termes d’une part de l’article L. 110-1 du code de l’environnement : « L'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique est régie par le présent titre. / Toutefois, lorsque la déclaration d'utilité publique porte sur une opération susceptible d'affecter l'environnement relevant de l'article L. 123-2 du code de l'environnement, l'enquête qui lui est préalable est régie par les dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier de ce code ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 121-3 du code de l’environnement : « L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision ». Selon l’article L. 121-6 du même code : « I- Lorsque la réalisation d'un projet, plan ou programme est soumise à l'organisation de plusieurs consultations du public dont l'une au moins en application de l'article L. 123-2, il peut être procédé à une enquête publique unique régie par la présente section dès lors que les autorités compétentes pour prendre la décision désignent d'un commun accord celle qui sera chargée d'ouvrir et d'organiser cette enquête (…). Dans les mêmes conditions, il peut également être procédé à une enquête unique lorsque les consultations du public de plusieurs projets, plans ou programmes peuvent être organisées simultanément et que l'organisation d'une telle enquête contribue à améliorer l'information et la participation du public. / La durée de l'enquête publique ne peut être inférieure à la durée minimale de la plus longue prévue par l'une des législations concernées. / Le dossier soumis à enquête publique unique comporte les pièces ou éléments exigés au titre de chacune des consultations du public initialement requises et une note de présentation non technique du ou des projets, plans ou programmes. / Cette enquête unique fait l'objet d'un rapport unique du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que de conclusions motivées au titre de chacune des consultations du public initialement requises (…) ». 
 
Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise à l’issue de cette enquête publique, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 
 
Les requérants soutiennent, tout d’abord, que le dossier d’enquête publique ne contient pas d’indication concernant le coût d’indemnisation pour les personnes devant être expropriées. Or, il ressort de la partie 6 du dossier d’enquête préalable à la DUP (partie B), relative à l’appréciation sommaire des dépenses, que le coût des acquisitions foncières s’élève à 5 519 000 euros. Cette précision est suffisante pour permettre à tous les intéressés de s’assurer que les travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu’il peut être raisonnablement estimé à l’époque de l’enquête, ont un caractère d’utilité publique. Ainsi, la circonstance qu’il ne soit pas plus spécifiquement mentionné le montant des indemnisations n’est pas par elle-même de nature à entacher d’irrégularité la procédure. Il s’ensuit que la deuxième branche du moyen tiré de l’illégalité de la déclaration d’utilité publique prononcée doit être écartée comme étant infondée. 
 
Les requérants soutiennent ensuite que le dossier d’enquête publique est encore incomplet dans la mesure où les aménagements envisagés ne sont pas insérés dans l’environnement. Toutefois, il résulte du rapport du commissaire-enquêteur en date du 21 juillet 2021 que l’intégration des ouvrages projetés est décrite dans l’étude d’insertion qui analyse « l’impact visuel des écrans implantés, les autorisations de réaliser les travaux en site classé et paysage, obtenues dans le cadre de l’autorisation ministérielle (20 décembre 2019), et en site Natura 2000, par l’arrêté préfectoral portant dérogation à l’interdiction de destruction, altération d’habitats d’espèces protégées et de destruction d’espèces protégées (8 mars 2019) ». Par ailleurs, l’étude d’impact relative au site MT16, concernant notamment les parcelles en litige, réalise  
une analyse paysagère de l’état initial du site avant la réalisation du projet, puis décrit ledit projet en déterminant ses effets potentiels sur les caractéristiques paysagères locales. Dans ces circonstances, le dossier d’enquête publique n’était pas incomplet et il convient d’écarter  
la troisième branche du moyen tiré de l’illégalité de la déclaration d’utilité publique prononcée. 
 
De même, les requérants soutiennent qu’aucun exemplaire du dossier d’enquête publique n’a été mis à la disposition du public à la mairie de Toulon, méconnaissant l’article  
R. 112-6 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Toutefois, tel qu’il a été dit au point 5, les dispositions de l’article L. 110-1 dudit code prévoient expressément que la déclaration d'utilité publique portant sur une opération susceptible d'affecter l'environnement est régie par les dispositions du code de l’environnement. Or, l’article R. 123-9 du code de l’environnement prévoit que « un dossier d’enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l’enquête publique ». La métropole Toulon Provence Méditerranée, qui a ouvert et organisé l’enquête, n’avait pas à prévoir de rendre disponible le dossier d’enquête publique au siège de la commune de Toulon. Dans ces circonstances, il convient d’écarter la troisième branche du moyen tiré de l’illégalité de l’arrêté du 12 juillet 2022. 
 
Par ailleurs, les requérants soutiennent que l’enquête publique n’a pas duré suffisamment eu égard à la faible participation des personnes, notamment concernant les doléances adressées au commissaire-enquêteur. Toutefois, d’une part, la faible participation ne suffit pas, à elle seule, à démontrer que la durée de l’enquête publique est insuffisante. D’autre part et en toute hypothèse, tel que le font valoir les défendeurs, l’enquête publique a duré 33 jours, du 27 septembre au 29 octobre 2021, soit au-delà de la durée de 30 jours fixée par l’article R. 123-9 du code de l’environnement. Dans ces conditions, il convient d’écarter la quatrième branche du moyen tiré de l’illégalité de l’arrêté du 12 juillet 2021. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « (…) Le commissaire enquêteur (…) consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserve ou défavorable au projet (…) ». Si les requérants soutiennent que le commissaire enquêteur ne s’est pas prononcé personnellement sur le projet, il ressort des pièces du dossier que dans son rapport, ce dernier a indiqué « qu’aucune remarque de propriétaire n’est de nature à constituer des motifs de rejet  
du projet » et que les réponses apportées par le maître d’ouvrage paraissent pertinentes selon sa propre analyse subjective, indépendante et impartiale. Dans ces circonstances, la dernière branche du moyen tiré de l’illégalité de l’arrêté du 12 juillet 2021 doit être écartée comme n’étant pas fondée. 
 
En ce qui concerne la légalité interne de l’arrêté du 10 octobre 2022 : 
 
Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers,  
de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 
 
En premier lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort  
des pièces du dossier que par courriers des 15 mars 2019 et 9 juillet 2019, la métropole Toulon Provence Méditerranée a proposé aux requérants des mesures alternatives à l’expropriation  
des parcelles en litige, notamment une convention de servitude, lesquelles ont été expressément refusées par les intéressés. 
 
En deuxième lieu, les requérants soutiennent que des mesures alternatives auraient moins porté atteinte à la propriété. Toutefois, les intéressés, qui n’ont pas contesté les mesures projetées lors de l’enquête publique au demeurant, se bornent à affirmer qu’un simple emmaillotage de la falaise ou un simple grillage plaqué sur la roche était suffisant, sans pour autant le démontrer. En toute hypothèse, il ressort du dossier d’enquête unique préalable à la déclaration d’utilité publique et d’enquête parcellaire que deux solutions ont été envisagées mais que  
« la parade retenue par les maîtres d’ouvrages est celle de (…) la mise en œuvre de deux nappes d’écrans de filets car elle offre une meilleure intégration paysagère, respecte mieux la végétation en place et est économiquement plus avantageuse ».  
 
En outre, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la mise en œuvre  
des dispositions de l’article L. 151-36 du code rural et de la pêche, permettant à la métropole Toulon Provence Méditerranée de prescrire ou exécuter notamment des travaux de « lutte contre l'érosion et les avalanches, reboisement et aménagement des versants, défense contre  
les incendies » lorsqu'ils présentent, du point de vue agricole ou forestier, un caractère d'intérêt général ou d'urgence, n’auraient pas permis d’assurer la mise en sécurité poursuivie par  
les opérations en litige dès lors que, même à considérer que de telles dispositions soient applicables au cas d’espèce, la mise en place des dispositifs de sécurisation nécessite de pouvoir disposer  
de droits sur les parcelles des requérants, ce que ces derniers ont systématiquement refusé, tel qu’il a été dit au point 14. 
 
Enfin, les requérants ne sauraient démontrer une atteinte excessive à leur droit de propriété en se bornant à soutenir que leur terrain sera amputé de 30%, alors qu’il résulte de ce qui a été dit précédemment que la mise en œuvre de deux nappes d’écrans de filets est nécessaire pour assurer la sécurité du secteur et qu’il ne ressort pas des pièces du dossier qu’une telle mise en œuvre nécessiterait une surface moins importante. 
 
Il s’ensuit que le moyen tiré du caractère excessif des opérations litigieuses est écarté dans toutes ses branches. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les consorts D... et A... ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 10 octobre 2022. 
 
Sur les frais liés à l’instance : 
   
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par les consorts D... et A... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens soit mise à la charge de l’État qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.  
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête des consorts D... et A... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B... D..., à Mme C... A..., à  
la métropole Toulon Provence Méditerranée et au ministre de l’aménagement du territoire et de  
la décentralisation. 
 
Copie en sera adressée pour information au préfet du Var. 
 
 
Délibéré après l'audience du 19 septembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
M. Sauton, président, 
M. Quaglierini, premier conseiller, 
Mme Ridoux, conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2025. 
 
 
 
Le rapporteur, 
signé 
B. Quaglierini 
Le président, 
signé 
J.-F. Sauton 
 
 
 
Le greffier,  
 
 
signé 
 
 
P. Bérenger  
 
 
La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Pour la greffière en chef, 
Et par délégation, 
Le greffier,