TA105 · 2ème Chambre — 19 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 6 janvier 2023, la Société Agricole de Bologne, représentée par Me Jouanin et Me Hourdin, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 19 août 2022 par lequel le préfet de la Guadeloupe a imposé des prescriptions complémentaires à l'arrêté préfectoral n° 2016-12-15-008 SG/DICTAJ/BRA du 15 décembre 2016 modifié autorisant la Société Agricole de Bologne à exploiter une distillerie de rhum agricole sise Habitation Bologne, section Rivière des Pères sur le territoire de la commune de Basse-Terre ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure, en méconnaissance du principe du contradictoire, en l'absence de transmission préalable du rapport de l'inspection des installations classées à l'exploitante et dès lors qu'elle n'a pas pu présenter utilement ses observations sur le projet d'arrêté qui a été adopté plus d'un an après sa communication, et alors qu'un certain nombre d'éléments susceptibles de remettre en question de sa légalité n'ont pas été soumis au contradictoire ; 
 - il est entaché d'une insuffisance de motivation concernant le choix de l'échéancier et des prescriptions complémentaires adoptés ; 
 - l'échéancier adopté au titre des prescriptions complémentaires est inadapté à sa situation et risque d'engendrer des difficultés sérieuses d'exécution. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juin 2023, le préfet de la Guadeloupe conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive 2015/2193 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des installations de combustion moyennes ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le décret n° 2018-704 du 3 août 2018 ; 
 - l'arrêté ministériel du 3 août 2018 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement soumises à déclaration au titre de la rubrique 2910 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Roux, 
 - les conclusions de M. Sabatier-Raffin, rapporteur public, 
 - et les observations de de Mme A, représentant le préfet de la Guadeloupe. 
 La Société Agricole de Bologne n'était ni présente ni représentée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La Société Agricole de Bologne exerce à titre principal une activité de production et de distribution de rhum agricole, qui se définit comme une " boisson spiritueuse produite exclusivement par la distillation du produit obtenu par la fermentation alcoolique des mélasses ou des sirops produits lors de la fabrication du sucre de canne ou la fermentation alcoolique du jus de la canne à sucre lui-même, distillée à moins de 96 % vol., de telle sorte que le distillat présente, d'une manière perceptible, les caractéristiques organoleptiques spécifiques du rhum ". Dans le processus de fabrication du rhum, à l'issue du broyage de la canne à sucre fraîche, un résidu biologique de canne à sucre, appelé " bagasse ", est utilisé par la Société Agricole de Bologne comme combustible pour la chaudière produisant de la vapeur à haute pression permettant la distillation du jus de canne à sucre. Les chaudières à bagasse, en tant qu'installations de combustion relevant de la rubrique 2910-A de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, relèvent du régime de la déclaration.  
 2. En vertu d'un arrêté du préfet de la Guadeloupe du 15 décembre 2016, la Société Agricole de Bologne est autorisée à exploiter une distillerie de rhum agricole située à l'Habitation Bologne, section Rivière des Père, sur le territoire de la commune de Basse-Terre, au sein de laquelle elle exploite une chaudière à bagasse d'une puissance thermique nominale de 9,77 MegaWatt (MW). Par un arrêté du 19 août 2022, notifié à la Société Agricole de Bologne le 9 septembre 2022, le préfet de la Guadeloupe a ajouté des prescriptions complémentaires à son arrêté du 15 décembre 2016 afin d'imposer aux installations de combustion exploitées par la Société Agricole de Bologne le respect des prescriptions relatives aux valeurs limites d'émissions dans l'air et à la surveillance des émissions dans l'air fixées par l'arrêté ministériel du 3 août 2018 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement relevant du régime de la déclaration au titre de la rubrique 2910. Par un courrier, reçu le 7 novembre 2022, la Société Agricole de Bologne a formé un recours gracieux à l'encontre de l'arrêté du 19 août 2022. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par le préfet de la Guadeloupe sur ce recours gracieux. Par la présente requête, la Société Agricole de Bologne demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 19 août 2022. 
 A titre liminaire, sur l'office du juge du contentieux des prescriptions complémentaires à une autorisation environnementale :  
 3. Aux termes de l'article L. 181-14 du code de l'environnement : " () L'autorité administrative compétente peut imposer toute prescription complémentaire nécessaire au respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 à l'occasion de ces modifications, mais aussi à tout moment s'il apparaît que le respect de ces dispositions n'est pas assuré par l'exécution des prescriptions préalablement édictées. ".  
 4. En vertu de l'article L. 181-17 du code de l'environnement, les décisions mentionnées à l'article L. 181-14 du code de l'environnement, notamment celle par laquelle l'autorité préfectorale impose des prescriptions complémentaires à une autorisation environnementale, sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Il appartient, dès lors, au juge du plein contentieux d'apprécier le respect des règles de procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation et celui des règles de fond régissant l'installation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce, sous réserve du respect des règles d'urbanisme qui s'apprécie au regard des circonstances de fait et de droit applicables à la date de l'autorisation. 
 Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué du 19 août 2022 :  
 En ce qui concerne le respect du principe du contradictoire :  
 5. D'une part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". En application de l'article L. 211-2 du même code, auquel il est ainsi renvoyé, doivent être motivées les décisions administratives individuelles défavorables qui constituent une mesure de police. 
 6. D'autre part, aux termes de l'article R. 181-45 du code de l'environnement : " Les prescriptions complémentaires prévues par le dernier alinéa de l'article L. 181-14 sont fixées par des arrêtés complémentaires du préfet, après avoir procédé, lorsqu'elles sont nécessaires, à celles des consultations prévues par les articles R. 181-18 et R. 181-22 à R. 181-32. ". L'article L. 514-5 du code de l'environnement, applicable dans le cas où sont mis en œuvre les pouvoirs de contrôle confiés à l'inspection des installations classées par les articles L. 171-1 et suivants du code, dispose que : " L'exploitant est informé par l'inspecteur des installations classées des suites du contrôle. L'inspecteur des installations classées transmet son rapport de contrôle au préfet et en fait copie simultanément à l'exploitant. Celui-ci peut faire part au préfet de ses observations. ". 
 7. En l'espèce, il résulte de l'instruction que, par un courrier du 3 décembre 2020, le préfet de la Guadeloupe a communiqué à la société requérante un projet d'arrêté l'informant qu'il était envisagé d'imposer des prescriptions complémentaires à l'arrêté du 15 décembre 2016, en application de l'article L. 181-14 du code de l'environnement, et a invité celle-ci à présenter des observations sur ce projet d'arrêté. Par un courrier du 17 décembre 2020, la Société Agricole de Bologne a adressé ses observations aux services de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Guadeloupe. Ainsi, le préfet de la Guadeloupe a effectivement et préalablement à l'édiction de l'arrêté attaqué, soumis cette décision au contradictoire, conformément aux dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, qui sont applicables en l'espèce. 
 8. D'une part, la société requérante soutient qu'en ne lui communiquant pas le " rapport d'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement ", établi le 9 août 2022 par les services de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Guadeloupe, soit postérieurement au projet d'arrêté qui lui avait été communiqué, le préfet de la Guadeloupe a méconnu le principe du contradictoire. Toutefois, ce document ne constitue pas un rapport de contrôle des installations au sens de l'article L. 171-1 du code de l'environnement. Il s'ensuit que le préfet de la Guadeloupe n'était pas tenu de communiquer spontanément ce document à la société requérante. En outre, il ne résulte pas des dispositions précitées de l'article R. 181-45 du code de l'environnement que la procédure était soumise à une consultation obligatoire de l'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement, en vertu des articles R. 181-18 du code de l'environnement, ni des articles R. 181-22 à R. 181-32 de ce même code. Dans ces conditions, en l'absence de toute demande de communication formée par la société requérante auprès du préfet de la Guadeloupe, et concernant spécifiquement le document litigieux, la Société Agricole de Bologne n'est pas fondée à soutenir que le préfet de la Guadeloupe aurait méconnu les dispositions citées précédemment aux points 5 et 6 à l'occasion de la procédure d'élaboration de l'arrêté attaqué du 19 août 2022.  
 9. D'autre part, la requérante soutient qu'en adoptant l'arrêté litigieux le 19 août 2022, soit plus d'un an et huit mois après l'envoi du courrier du 3 décembre 2020 lui communiquant le projet d'arrêté pour observations, le préfet de la Guadeloupe a privé de toute utilité les observations qu'elle avait émises, et a ainsi porté atteinte au caractère contradictoire de la procédure d'adoption de l'arrêté contesté. Elle ajoute que les circonstances factuelles, techniques et financières ont nécessairement évolué durant ce délai et qu'un certain nombre d'éléments susceptibles de remettre en question la légalité de cet arrêté n'ont pas été soumis au contradictoire. Toutefois, aucun texte n'impose de soumettre une même décision plusieurs fois au contradictoire, avant son adoption. En outre, au cas d'espèce, si la requérante se prévaut d'un changement dans les circonstances de fait qui aurait pu influer sur le sens de la décision adoptée, elle n'en justifie aucunement. Enfin, en tout état de cause, il résulte de l'instruction, et notamment du rapport de l'inspection des installations classées du 9 août 2022, que les observations produites par la société exploitante ont effectivement été prises en considération dans le cadre de l'élaboration de l'arrêté contesté du 19 août 2022. Par suite, le moyen tiré du non-respect du caractère contradictoire de la procédure doit être écarté dans toutes ses branches. 
 En ce qui concerne la motivation de l'arrêté attaqué :  
 10. En l'espèce, l'arrêté en litige vise les actes sur lesquels il se fonde, notamment les articles L. 181-14 et R. 181-45 du code de l'environnement, ainsi que les arrêtés ministériels qu'il applique. Il expose également précisément les motifs pour lesquels il ajoute les prescriptions complémentaires litigieuses aux installations de combustion exploitées par la Société Agricole de Bologne, en se fondant, notamment, sur une décision rendue par le tribunal administratif de la Martinique du 23 décembre 2021. De plus, il résulte des termes mêmes de cet arrêté qu'il prévoit un délai pour l'application des valeurs limites d'émission à la Société Agricole de Bologne afin de tenir compte des investissements et travaux à réaliser. Ainsi, l'arrêté du 19 août 2022, qui n'avait pas à exposer plus précisément les motifs sur lesquels il s'est fondé pour retenir l'échéancier et les prescriptions complémentaires qu'il adopte, est suffisamment motivé, conformément aux dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, et le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté comme manquant en fait. 
 Sur la légalité interne de l'arrêté du 19 août 2022 : 
 11. Tout d'abord, la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), prévue par les articles L. 511-2 et R. 511-9 du code de l'environnement, contient une rubrique n° 2910, qui définit les régimes applicables aux installations de combustion, en fonction de la nature du combustible qu'elles utilisent et de leur puissance thermique nominale. La directive n° 2015/2193 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 a défini des objectifs en matière de limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des installations de combustion moyennes. Ces objectifs ont été transposés en droit interne par le décret du 3 août 2018 modifiant la nomenclature des installations classées et certaines dispositions du code de l'environnement, ainsi que par cinq arrêtés, notamment deux arrêtés du 3 août 2018 relatifs aux prescriptions générales applicables aux ICPE relevant respectivement du régime de l'enregistrement ou de celui de la déclaration. Si les valeurs fixées par la directive ne s'imposent pas, par principe, aux installations de combustion moyennes situées dans les îles Canaries, les départements d'outre-mer français, les Açores et Madère, les Etats membres sont tenus de fixer des valeurs limites d'émission applicables à ces installations, afin de réduire les risques que leurs émissions atmosphériques peuvent présenter pour la santé humaine et l'environnement. Ces dispositions n'interdisent toutefois pas aux Etats membres concernés d'imposer, le cas échéant, aux installations situées dans ces territoires, les mêmes valeurs limites que celles qui sont applicables aux installations situées sur le territoire métropolitain, si les contraintes techniques et logistiques liées à l'isolement auxquelles ces installations peuvent être confrontées le permettent, tels que l'ont fait le décret et les arrêtés ministériels du 3 août 2018, et dès lors que les contraintes techniques et logistiques liées à l'isolement auxquelles ces installations sont susceptibles d'être confrontées ne font pas obstacle à ce qu'elles respectent les mêmes valeurs limites d'émissions dans l'air que celles qui s'appliquent aux installations situées sur le territoire métropolitain.  
 12. En outre, l'article 3 de l'arrêté ministériel du 3 août 2018 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement soumises à déclaration au titre de la rubrique 2910 dispose que le " préfet peut, en application de l'article L. 512-12 du code de l'environnement et dans les conditions prévues à l'article R. 512-52 du code de l'environnement, adapter par arrêté préfectoral aux circonstances locales les prescriptions du présent arrêté, sans préjudice de l'application des dispositions de la directive 2015/2193 du 25 novembre 2015 susvisée. ". Toutefois, si les dispositions de l'article L. 512-12 du code de l'environnement, applicables aux installations soumises à déclaration, donnent au préfet la faculté d'imposer par arrêté, selon des modalités qu'il fixe, des prescriptions spéciales pour assurer la sauvegarde des intérêts protégés par l'article L. 511-1, cette compétence se limite aux cas où ces intérêts ne sont pas garantis par l'exécution des prescriptions générales. Dans le même sens, il résulte des dispositions des articles L. 181-14 et R. 181-45 du code de l'environnement que des prescriptions complémentaires peuvent être édictées par le préfet lorsqu'elles sont nécessaires pour garantir la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, à condition qu'elles ne soulèvent pas de difficultés sérieuses d'exécution d'ordre matériel ou économique. Il s'ensuit que, pour les installations classées pour la protection de l'environnement soumises à déclaration, le préfet ne peut adapter les valeurs limites d'émissions dans l'air résultant de l'arrêté ministériel précité du 3 août 2018 aux circonstances locales, que dans l'objectif de limiter les dangers ou les inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.  
 13. Ainsi, il résulte de ce qui précède que le préfet de la Guadeloupe ne pouvait pas déroger aux valeurs limites d'émissions dans l'air, ni à la date limite d'exécution du 1er janvier 2025, qui sont imposées par l'arrêté ministériel du 3 août 2018 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement soumises à déclaration au titre de la rubrique 2910, pour un autre motif que ceux listés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement. Par suite, la requérante, qui ne se prévaut d'aucun danger ou inconvénient pour la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publiques, l'agriculture, la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, l'utilisation rationnelle de l'énergie ou la conservation des sites, des monuments ou des éléments du patrimoine archéologique, n'invoque aucun motif pour lequel le préfet de la Guadeloupe aurait pu déroger aux dispositions précitées. En outre, contrairement à ce qu'affirme la société requérante, l'arrêté préfectoral du 19 août 2022 impose, à compter du 1er janvier 2025, les mêmes valeurs limites d'émissions dans l'air que celles imposées aux installations de combustion existantes de puissance thermique nominale totale supérieure ou égale à 5 MW enregistrées avant le 1er janvier 2014, telles que listées au III du point 6.2.4 de l'annexe I de l'arrêté ministériel du 3 août 2018 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement soumises à déclaration au titre de la rubrique 2910.  
 14. D'autre part, la requérante soutient que l'échéancier retenu à l'article 9. 2. 1 quinquies de l'arrêté préfectoral litigieux pour respecter ses dispositions applicables au 1er janvier 2025 n'est pas matériellement réalisable, dès lors qu'elle ne pourra pas analyser l'état actuel d'émission de ses installations de combustion avant que ne débute la campagne de production du rhum, qui commence en principe vers le mois de mars, et dont les résultats ne pourront pas être connus avant un délai de deux mois, ce qui lui laisserait un délai maximum de deux mois pour étudier l'ensemble des solutions possible et établir un prévisionnel des travaux. Toutefois, il ne résulte pas de ces seules allégations, qui ne sont par ailleurs étayées par aucune pièce du dossier, que le délai de douze mois qui est imparti à la requérante à compter de la notification de l'arrêté, pour transmettre au préfet le descriptif sommaire et l'échéancier prévisionnel des travaux éventuellement nécessaires, soulève des difficultés sérieuses d'exécution d'ordre matériel, quand bien même elle devrait prendre en compte les contraintes liées aux campagnes de production de rhum, notamment dès lors que l'arrêté litigieux ajoute un délai supplémentaire de six mois pour transmettre au préfet l'étude détaillée des solutions techniques retenues par l'intéressée. Cet échéancier révèle ainsi, au contraire, que le préfet de la Guadeloupe a pris en considération les contraintes techniques s'imposant à la société intéressée afin de lui permettre d'approfondir l'élaboration des solutions envisagées. Enfin, si la requérante soutient que cet échéancier lui laisserait moins de quatre mois pour exécuter les travaux nécessaires, il ne résulte cependant aucunement des termes de l'arrêté contesté qu'elle ne pourrait pas débuter les travaux avant le délai de vingt-quatre mois qui lui est imparti pour transmettre au préfet la preuve de commande des travaux. En outre, si la requérante se prévaut de l'importance des travaux à entreprendre, elle n'apporte aucun commencement de preuve au soutien de ses allégations. De plus, il résulte du courrier d'observation envoyé par la Société Agricole de Bologne qu'elle n'avait émis aucune remarque sur le calendrier retenu par le projet d'arrêté qui lui avait été communiqué le 3 décembre 2020. Par suite, les prescriptions complémentaires de l'arrêté du 19 août 2022 ne peuvent pas être regardées comme impliquant des difficultés sérieuses d'exécution d'ordre matériel pour la société requérante, qui seraient disproportionnées au regard des enjeux environnementaux qu'elles ont vocation à préserver. 
 15. Il résulte de ce qui précède que la requête de la Société Agricole de Bologne doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la Société Agricole de Bologne est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Société Agricole de Bologne et au préfet de la Guadeloupe. 
 Délibéré après l'audience du 28 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Gouès, président, 
 Mme Le Roux, conseillère,  
 Mme Sollier, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2023. 
 La rapporteure,Le président, 
 Signé                                                                                         Signé 
 J. LE ROUXS. GOUÈS 
 La greffière, 
 Signé 
 L. LUBINO 
 La République mande et ordonne au préfet de la Guadeloupe, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme   
 L'adjointe de la greffière en chef  
 Signé 
 A. Cétol