TA101 · Tribunal Administratif de La Réunion — 29 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés respectivement les 16 janvier et 19 février 2023, la société Vaiti Traiteur, représentée par Me Tamil, avocat, demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 A titre principal :  
 1°) de suspendre l'exécution de la décision du maire de la commune du Tampon en date du 27 décembre 2022 lui refusant, au nom de l'Etat, l'ouverture de l'établissement recevant du public " La Soucoupe Volante " ;  
 2°) d'enjoindre au maire de la commune du Tampon de lui délivrer sans délai une autorisation provisoire d'ouverture de son établissement recevant du public " La Soucoupe Volante ", sous astreinte de 10 000 euros par jours de retard à compter de la notification électronique de la décision à intervenir ;  
 3°) d'enjoindre au préfet de La Réunion de faire de faire usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pour assurer sans délai l'examen effectif de sa demande d'autorisation d'ouverture de l'établissement recevant du et de finaliser l'instruction de cette demande, par l'édiction d'une décision, dans un délai maximal de deux jours à compter de la notification électronique de la décision à intervenir, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard ;  
 A titre subsidiaire :  
 4°) d'enjoindre au préfet de La Réunion de faire usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales, en cas de carence du maire de la commune du Tampon, pour assurer sans délai l'examen effectif de sa demande d'autorisation d'ouverture de l'établissement recevant du public " La Soucoupe Volante ", et de finaliser l'instruction de cette demande, par l'édiction d'une décision, dans un délai maximal de deux jours à compter de la notification électronique de la décision à intervenir, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard ;  
 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence est satisfaite dès lors qu'elle désir pouvoir profiter de la période des fêtes de fin d'année et des vacances afin d'insuffler une nouvelle dynamique économique à ses activités et éviter la fin de son activité et la perte de 120 000 euros d'investissements consentis. La société se trouve dans une situation financière particulièrement dégradée dès lors qu'elle doit 82 201 euros à son bailleur, au titre de 73 500 euros d'arriérer de loyer et de 8 701 euros au titre du remboursement de la taxe foncière pour 2022. Une ouverture pour le réveillon du 31 décembre est possible, car la société dispose du personnel nécessaire.  
 - le refus du maire du Tampon d'autorisation d'ouverture de l'établissement porte une atteinte grave et manifestement illégale à sa liberté d'entreprendre, à la liberté du commerce et d'industrie, à sa liberté de disposer d'un bien pris à bail, composante du droit de propriété, ainsi qu'au principe d'égalité, dès lors que l'instruction d'une telle demande d'ouverture est habituellement réalisée en 2 mois, visite de la commission de sécurité comprise, et que le mauvais vouloir du maire du Tampon participe à l'évidence d'un détournement de pouvoir.  
 Par des mémoires en défense enregistrés respectivement les 27 janvier et 21 février 2023, le maire de la commune du Tampon, représenté par Me Gangate, avocat, conclut au rejet de la requête ;  
 Il fait valoir que :  
 - l'urgence n'est pas caractérisée ;  
 - la décision est parfaitement motivée en droit et fait ;  
 - la société se devait obligatoirement de produire un rapport de vérifications réglementaires après travaux (RVRAT) au soutien de son dossier d'ouverture voire, dans le cadre d'une substitution de motif, de la production, à tout le moins, d'une autorisation de travaux ;  
 - le maire n'est pas en situation de compétence liée par l'avis rendu par la commission de sécurité ;  
 - la décision du 27 décembre 2022 est aussi motivée par la méconnaissance de la loi n° 95-101 du 2 février 1995, de l'absence de conformité des bâtiments aux règles d'urbanisme ainsi que du risque de pollution, le juge devant procéder de lui-même à la neutralisation des motifs illégaux ;  
 - compte tenu de la dangerosité de l'accès de l'établissement recevant du public liée à la proximité de la route nationale fort fréquentée, le maire de la commune demande à ce qu'il soit procédé à une substitution de base légale, l'opposition d'ouverture pouvant être fondée sur les dispositions de l'article L. 2212-2 du CGCT ;  
 - la requérante ne démontre aucune atteinte grave et manifeste à la liberté du commerce ou de l'industrie qui n'est, en tout état de cause, pas absolue ;  
 - il n'existe aucun détournement de procédure ni de pouvoir, en ce que le courrier de la préfecture du 21 décembre 2022 ne peut être utilement opposé pas plus que la correspondance du 25 novembre 2022 ;  
 Par un mémoire en défense enregistré le 31 janvier 2023, le préfet de La Réunion conclut au rejet des conclusions de la requête en tant qu'elles sont dirigées contre l'Etat et s'en remet à la sagesse du tribunal quant aux conclusions dirigées à l'encontre de la commune du Tampon.  
 Il fait valoir que :  
 - les conclusions aux fins d'injonction en ce qu'elles sont dirigées à son encontre ne sont pas pertinentes puisque c'est au maire, seule autorité compétente, d'autoriser l'ouverture de l'établissement ;  
 - les conclusions relatives à l'inaction ou à la carence du maire de la commune du tampon présente un caractère prématuré ;  
 - les dispositions de l'article R. 143-24 du code de la construction et de l'habitation ne permettent au préfet d'intervenir pour fermer un établissement en cas de délivrance d'un arrêté d'ouverture d'un établissement susceptible de compromettre la sécurité du public ;  
 - le préfet ne peut se substituer légalement au maire sur le fondement de l'article L. 2122-34 du CGCT ;  
 - en application des dispositions de l'article R. 143-24 du code de la construction et de l'habitation, l'Etat ne peut se substituer au maire qu'après mise en demeure infructueuse ;  
 - les mesures demandées ne présentent pas un caractère provisoire.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - les ordonnances du 19 mai 2022, 18 août 2022, 23 décembre 2022 et 5 janvier 2023 ; 
 Vu :  
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique qui s'est tenue le 22 février 2023 à 10 heures :  
 - le rapport de M. Cornevaux, juge des référés, 
 - les observations de Me Tamil, avocat de la société requérante,  
 - les observations de Me Margerin, substituant Me Gangate, avocat du maire de la commune du Tampon, 
 - le préfet de La Réunion n'étant ni présent, ni représenté.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par courrier reçu le 8 juin 2021, la société Vaiti Traiteur a déposé en mairie du Tampon une demande d'autorisation d'ouvrir un établissement recevant du public dans un local situé à la Plaines-des-Cafres, au lieu-dit Sources Reilhac, sur la parcelle AB 27, contiguë à la route des Plaines, auparavant exploité à l'enseigne " la Soucoupe Volante " jusqu'à la prise d'un arrêté du maire du Tampon n° 321-2016 du 26 juin 2016 portant fermeture de l'établissement. Par courriel du 7 juillet 2021, la mairie du Tampon a demandé aux services préfectoraux d'organiser une visite des lieux par la commission de sécurité, avant, par courrier du 19 octobre 2021 que le maire ne demande expressément au sous-préfet de Saint-Pierre de ne pas procéder à cette visite, au regard des " irrégularités administratives importantes du dossier " et " de la nécessité d'une mise en conformité du bâtiment avec les règles d'urbanisme en vigueur ". Après de nombreux échanges entre la mairie et la société Vaiti Traiteur au sujet de ces irrégularités, en l'absence de nouvelle demande du maire tendant à la réalisation d'une visite du site, à l'initiative de la sous-préfecture de Saint-Pierre, une réunion de médiation s'est déroulée le 5 septembre 2022. A la suite de cette réunion, par courrier du 14 septembre 2022, le maire a informé la société Vaiti Traiteur avoir " de nouveau " saisi la commission de sécurité. A l'issue d'une visite réalisée le 8 novembre 2022, la commission de sécurité a émis un avis favorable à l'ouverture. A la suite d'une nouvelle demande devant le juge des référés du tribunal de La Réunion, ce dernier a enjoint au maire de la commune du Tampon de statuer sur la demande d'ouverture de l'établissement recevant du public " La Soucoupe Volante " présentée par la société Vaiti Traiteur, avant le mardi 27 décembre 2022 à 17 heures. Le maire de la commune du Tampon par courrier du 27 décembre 2022 a refusé de délivrer un arrêté d'ouverture de l'établissement en ce que le dossier ne comporterait pas un rapport de vérifications réglementaires après travaux (RVRAT), que l'avis de la commission de sécurité serait irrégulier et que l'établissement ne respecterait pas les conditions de sécurité pour les piétons usagers de la route en méconnaissance des dispositions de la loi n° 95-101 du 2 février 1995, que l'établissement qui serait situé dans une zone de surveillance renforcée de captage d'une source, risquerait de constituer une source de pollution et enfin que les bâtiments ne respecteraient pas les règles d'urbanismes. Dans le cadre de la présente instance, à titre principal, la société requérante demande au juge des référés, statuant sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cette décision du maire du Tampon du 27 décembre 2022 et d'enjoindre au maire du Tampon ou, par voie de substitution, au préfet de La Réunion, de lui délivrer une autorisation provisoire d'ouverture de l'établissement " La Soucoupe Volante ", dans un délai de deux jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 10 000 euros par jours de retard.  
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". 
 En ce qui concerne la condition d'urgence : 
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire, à la date à laquelle le juge des référés se prononce. 
 4. Il résulte de l'instruction que la société demanderesse a présenté se demande d'ouverture de l'établissement le 8 juin 2021 et qu'il a fallu à la société une attente de 18 mois ainsi que la saisine multiple du juge des référés afin d'obtenir du maire de la commune du Tampon une décision datée du 27 décembre 2022. Or, la société a pris à bail l'établissement depuis le mois d'avril 2021 pour une somme de 3 500 euros par mois, somme à laquelle, il convient d'ajouter les investissements consentis pour son activité soit 38 000 euros ainsi que le règlement des charges courantes autres que le loyer qui s'élève comme l'atteste les comptes présentés par la société Vaiti traiteur à une somme totale de 120 000 euros. Ainsi, compte-tenu de la réalité de l'investissement consenti pour procéder à l'ouverture du l'établissement " la Soucoupe Volante " et en l'absence d'exploitation de l'établissement et compte tenu de sa trésorerie très limitée comme l'atteste l'expert-comptable, la décision du maire de la commune du Tampon du 27 décembre 2022 menace, quoique puisse en dire la commune en défense, à brève échéance l'équilibre financier de la société Vaiti traiteur et entraîne donc, pour elle, des conséquences économiques difficilement réparables. Il résulte de ce qui précède que la société Vaiti traiteur justifie d'une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-1 du code de justice administrative. 
 En ce qui concerne l'existence de moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige : 
 5. Aux termes de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation : " Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative qui vérifie leur conformité aux règles prévues aux articles L. 111-7, L. 123-1 et L. 123-2. () ". Aux termes de l'article L. 111-8-3 : " L'ouverture d'un établissement recevant du public est subordonnée à une autorisation délivrée par l'autorité administrative après contrôle du respect des dispositions de l'article L. 111-7 () ". Aux termes de l'article R. 123-45 du même code : " () Avant toute ouverture des établissements au public ainsi qu'avant la réouverture des établissements fermés pendant plus de dix mois, il est procédé à une visite de réception par la commission. Celle-ci propose les modifications de détail qu'elle tient pour nécessaires. Lorsque le projet a fait l'objet d'une étude de sécurité publique en application de l'article R. 114-1 du code de l'urbanisme, un représentant au moins de la sous-commission départementale pour la sécurité publique de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité participe à la visite de réception. / L'exploitant demande au maire l'autorisation d'ouverture, sauf dans le cas des établissements visés au premier alinéa de l'article R. 123-14 qui ne comportent pas de locaux d'hébergement pour le public ". L'article R. 123-46 du même code dispose que : " Le maire autorise l'ouverture par arrêté pris après avis de la commission. () ". L'article R. 111-19-29 du même code prévoit que " L'autorisation d'ouverture prévue à l'article L. 111-8-3 est délivrée au nom de l'Etat par l'autorité définie à l'article R. 111-19-13 : () b) Après avis de la commission compétente en application de l'article R. 111-19-30, lorsque l'établissement n'a pas fait l'objet de travaux ou n'a fait l'objet que de travaux non soumis à permis de construire. La commission se prononce après visite des lieux pour les établissements de la première à la quatrième catégorie au sens de l'article R. 123-19 ; () c) Après avis de la commission de sécurité compétente, en application des articles R. 123-45 et R. 123-46. () ". 
 6. Il résulte des dispositions précitées que la commission de sécurité qui va programmer une visite de réception de l'ouvrage afin de se prononcer sur la conformité des travaux au regard de la réglementation de sécurité des personnes ne peut pas se prononcer, en l'absence du rapport de vérifications réglementaires après travaux (RVRAT), à considérer que ce document s'avère nécessaire à la dite commission de sécurité, dès que l'approbation de cette dernière conditionne l'avis du maire quant à l'ouverture de l'établissement. 
 7. Il résulte de l'instruction et tout particulièrement du rapport de la commission de sécurité du 8 novembre 2022 qu'aucun travaux durant la période de fermeture nécessitait une autorisation d'urbanisme, que cette constatation est confirmée par une correspondance du sous-préfet de Saint-Pierre qui indique au maire de la commune du Tampon que les travaux d'aménagements réalisés, notamment les gardes corps de la terrasse, ne pouvaient être contestés au regard des délais de prescription de l'action publique. Il ressort des termes de ce procès-verbal que la commission insiste sur le fait que toute modification, extension ou aménagement devra être soumis à l'avis de la commission de sécurité compétente conformément aux dispositions de l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation. Ainsi, contrairement à ce que soutient le défendeur, la commission de sécurité n'avait pas à solliciter de la part de la société Vaiti Traiteur un rapport de vérification réglementaires après travaux, ni d'ailleurs aucune autre autorisation d'urbanisme.  
 8. Il ressort des termes mêmes du courrier du maire de la commune du Tampon du 27 décembre 2022, que le refus d'ouverture de l'établissement " la Soucoupe Volante " est aussi fondé sur le fait que l'établissement ne respecterait pas les conditions de sécurité pour les piétons usagers de la route en méconnaissance des dispositions de la loi n° 95-101 du 2 février 1995. Toutefois, la commission de sécurité n'indique qu'une simple amélioration de la protection du public vis-à-vis de la route nationale, tel que cela ressort de son avis du 8 novembre 2022. Si le maire de la commune du Tampon souhaite user de son pouvoir de police générale, notamment de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités locales arguant de la dangerosité des accès à l'établissement sur la route nationale, il n'apporte à cet effet le moindre comptage de véhicule sur cette portion de route, ni aucune justification accentogène, tel un rapport de police ou de statistiques émanant d'un organisme de protection routière pour ce faire. Le maire de la commune du Tampon fait encore valoir que l'établissement qui est situé dans une zone de surveillance renforcée de captage d'une source, risque de constituer une source de pollution. Or il ressort des termes d'une correspondance du sous-préfet de Saint-Pierre du 21 décembre 2022 que l'agence régionale de santé a constaté que compte tenu de la localisation du site, de la nature de l'établissement recevant du public et de la non utilisation des sources Reilhac, il n'existait aucun enjeu sanitaire vis à vis de la qualité d'eau. En effet, notamment comme en l'espèce pour la police de l'eau attribuée au préfet par le code de l'environnement, s'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques en application des dispositions des articles L. 2212-2 et L. 2212-4 du CGCT, cette argumentation s'avère dans les circonstances de l'espèce totalement étrangère à toute considération en matière de pouvoirs de police spéciale.  
 9. Dès lors, en l'état de l'instruction, compte tenu de ce qui a été rappelé dans les points 7 et 8, le moyen tiré, d'un détournement de procédure est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige, en ce que le maire de la commune du Tampon tire argumentation de polices administratives diverses et variées et mélange police administrative générale et spéciale pour refuser l'autorisation sollicitée que peut être le contrôle des établissements recevant du public qui sont conférés au maire, au nom de l'Etat. A cet égard, la demande de substitution de motifs et de base légale présentée par le maire de la commune du Tampon est sans influence sur le moyen ainsi retenu alors que la décision ne vise pas à la délivrance d'un permis de construire mais bien à une autorisation d'ouverture sollicitée pour un établissement recevant du public déjà existant.  
 En ce qui concerne les conclusions en injonctions :  
 10. En premier lieu, il ne peut être enjoint au maire ou au préfet de délivrer une autorisation d'ouverture provisoire, telle que sollicitée par le requérant ce qui reviendrait à ce que le juge des référés outrepasse sont office qui ne peut prendre une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution par l'autorité administrative d'un jugement de l'annulation de ladite décision. Il y a donc lieu de rejeter les conclusions aux fins d'injonction, sous astreinte, à l'encontre du maire de la commune du Tampon ou du préfet de La Réunion.  
 11. En second lieu, eu égard au motif d'annulation retenu, en l'absence de motif réellement fondé avancé par la commune à plusieurs reprises et au vu de l'avis favorable émis par la sous-commission départementale d'accessibilité, la présente décision impliquerait nécessairement que le maire de la commune du tampon, agissant au nom de l'Etat, à tout le moins procède à un réexamen de l'autorisation, sollicitée au titre du code de la construction et de l'habitation. Il y aurait lieu, dès lors, d'enjoindre au maire d'y procéder, dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, sous réserve d'un changement dans les circonstances de droit ou de fait. Toutefois, compte tenu du moyen retenu et du fait qu'il a fallu plusieurs interventions du juge des référés, notamment celle du mois de décembre 2022, pour qu'injonction soit faite au maire de prendre une décision pour répondre à une demande datant de plus de 21 mois à la date de la présente ordonnance. Il y a donc lieu, dans les conditions très particulières de l'espèce, de constater que la gestion du dossier de la société Vaiti Traiteur doit être regardé comme équivalente à une défaillance du maire de la commune du Tampon et par conséquent d'enjoindre aux services de l'Etat de procéder à l'examen de la demande d'ouverture de l'établissement " La soucoupe Volante ", sans qu'il soit besoin de mise en demeure du maire de la commune du Tampon. Cet examen devra avoir lieu dans délai de trois mois à compter de la notification de la présente ordonnance. Il n'y a pas lieu en revanche d'assortir cette mesure d'exécution d'une quelconque astreinte à l'encontre des services de l'Etat. 
 Sur les frais relatifs au litige :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Vaiti Traiteur, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune du Tampon demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 13. Par ailleurs, les décisions prises par le maire de la commune du Tampon, en application des dispositions du code de la construction et de l'habitation le sont au nom de l'État. Par suite, les conclusions présentées par la société requérante Vaiti Traiteur tendant à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune du Tampon sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.  
 ORDONNE : 
 Article 1er : L'exécution de la décision du maire du Tampon du 27 décembre 2022 refusant l'ouverture de l'établissement " la Soucoupe Volante " est suspendue.  
 Article 2 : Il est enjoint au préfet de La Réunion de procéder à un nouvel examen de la demande de la société Vaiti Traiteur aux fins de statuer sur l'autorisation sollicitée par ladite société au titre de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation visés par l'arrêté mentionné au point 1 ci-dessus au sujet de l'établissement recevant du public " La Soucoupe Volante ", compte tenu du rapport de la commission de sécurité du 8 novembre 2022, et ce, dans un délai de 3 mois à compter de la notification de la présente ordonnance et sous réserve d'un changement dans les circonstances de droit ou de fait. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Vaiti traiteur, au maire de la commune du Tampon et au ministre de la transition écologique et de la Cohésion des territoires.  
 Copie en sera, en outre, transmise au préfet de La Réunion.  
 Fait à Saint-Denis, le 29 mars 2023. 
 Le juge des référés, 
 G. CORNEVAUX 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 P/la greffière en chef 
 La greffière,  
 J. BELENFANTjb