TA21 · 1ère chambre — 28 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires enregistrés le 6 janvier 2023, le 29 mars 2023 et le  
 16 décembre 2024, M. A B, représenté par Me Dubersten, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le courrier du 4 août 2022 du maire de Matour en tant qu'il retire les deux décisions de non opposition à ses déclarations préalables nées tacitement les 14 mars 2022 et  
 13 juin 2022 et l'aisance de voirie accordée tacitement le 14 mars 2022 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 29 août 2022 par lequel le maire de Matour a procédé au retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable de travaux née tacitement le  
 13 juin 2022, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux en date du  
 12 septembre 2022 ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Matour une somme de 1 500 euros à verser à son conseil au titre des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - en ce qui concerne le courrier du 4 août 2022, en tant qu'il retire les deux décisions de non opposition à ses déclarations préalables nées tacitement les 14 mars 2022 et 13 juin 2022 et l'aisance de voirie accordée tacitement le 14 mars 2022 :  
 . la décision retirant la décision de non opposition à sa déclaration préalable née tacitement le 14 mars 2022 est entachée de tardiveté ; 
 . cette décision a méconnu les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration en l'absence de procédure contradictoire ; 
 . elle est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors qu'il n'existe pas de risque à la sécurité publique à créer un nouvel accès sur la rue Trécourt susceptible de fonder un retrait d'autorisation d'urbanisme et que, si un tel risque existait, un aménagement pourrait permettre de faire droit à la demande ;  
 . la décision lui retirant l'aisance de voirie accordée tacitement par la décision du  
 14 mars 2022 est illégale dès lors que la décision du 14 mars 2022 était définitive, que la décision de retrait n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire et qu'il n'existe pas de risque à la sécurité publique à créer un nouvel accès sur la rue Trécourt ; 
 - en ce qui concerne l'arrêté du 29 août 2022 : 
 . l'arrêté est insuffisamment motivé en ce qu'il ne vise aucune disposition du plan local d'urbanisme ou du code de l'urbanisme qui interdirait l'isolation par l'extérieur ; 
 . il commet une erreur de fait en mentionnant que la commune ne dispose pas d'éléments sur les caractéristiques techniques du bardage et de l'isolation ; 
 . cet arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 152-5 du code de l'urbanisme qui autorise l'empiètement des dispositifs d'isolation extérieure sur le domaine public, alors même que la décision de non-opposition à déclaration préalable a octroyé une autorisation d'occupation permanente du domaine public ; 
 . cet arrêté méconnait la délibération n°167/2017 du 20 novembre 2017 du conseil municipal de Matour qui accepte les travaux d'isolation par l'extérieur qui empiètent sur le domaine public si le trottoir est inexistant ; 
 Il n'y a aucun risque accidentogène résultant de l'empiètement sur le domaine public par l'isolation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 11 septembre 2024, la commune de Matour, représentée par Me Le Meignen, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - à titre principal, la requête, qui ne comportait aucun moyen, est irrecevable ; 
 - à titre subsidiaire, aucun des moyens invoqués n'est fondé ; 
 - à titre infiniment subsidiaire, concernant l'arrêté du 29 août 2022 : 
 . le motif tiré de l'absence de précisions sur l'isolant et l'épaisseur de l'isolation peut être neutralisé dès lors que le motif de l'empiètement irrégulier sur le domaine public se suffit à lui-même ; 
 . un motif supplémentaire peut fonder la décision de retrait dès lors que l'isolation par l'extérieur est accidentogène en tant qu'elle réduit la largeur de la rue, déjà étroite pour le passage des véhicules, et méconnaît pour cette raison les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 M. B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 23 janvier 2023. 
 Par un courrier du 31 janvier 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir est susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions d'annulation d'une décision, contenue dans le courrier du 4 août 2022, retirant la décision de non-opposition du 14 mars 2022, une telle décision de retrait n'existant pas. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Frey, rapporteure,  
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Dubersten, représentant M. B, celles de Me Le Meignen, représentant la commune de Matour. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 14 février 2022, M. B a déposé en mairie de Matour une déclaration préalable portant sur la création d'ouvertures, deux fenêtres de toit et une porte d'accès, pour sa maison implantée sur les parcelles cadastrées AB 115 et 610, 4 rue de Trécourt. Le  
 14 mars 2022, est née une décision implicite de non-opposition à cette déclaration préalable. Puis, le 13 mai 2022, M. B a déposé une seconde déclaration préalable portant sur l'isolation par l'extérieur de cette même propriété. Le 13 juin 2022, est née une décision implicite de non-opposition à cette déclaration préalable. Par courrier du 4 août 2022, le maire de Matour a informé M. B du retrait de la décision de non-opposition du 13 juin 2022, d'une part, et de son intention de refuser toute permission de voirie sollicitée en application de la décision de non-opposition du 14 mars 2022. Par arrêté du 29 août 2022, le maire de Matour a confirmé le retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable du 13 juin 2022. Par courrier du 12 septembre 2022, M. B a formé à l'encontre de cet arrêté un recours gracieux. Par courrier du 9 décembre 2022, le maire de Matour a confirmé explicitement le rejet du recours gracieux et indiqué que, s'agissant de la seconde déclaration préalable portant sur l'isolation, " l'arrêté d'opposition a été pris hors délai et votre déclaration reste donc valable " mais se limite à l'installation d'un bardage et non à celle d'un isolant. Par la présente requête  
 M. B doit être regardé comme demandant, dans le dernier état de ses écritures, au tribunal d'annuler, d'une part, le courrier du 4 août 2022 du maire de Matour en tant qu'il retire les deux décisions de non opposition à ses déclarations préalables nées tacitement les  
 14 mars 2022 et 13 juin 2022 et l'aisance de voirie qui lui a été accordée tacitement le 14 mars 2022 et, d'autre part, l'arrêté du 29 août 2022, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Matour :  
 2. Une demande d'aide juridictionnelle formée avant l'expiration du délai de recours a pour effet de l'interrompre. Le délai de recours contentieux recommence à courir à compter de l'expiration d'un délai de quinze jours après la notification à l'intéressé de la décision se prononçant sur sa demande d'aide juridictionnelle ou, si elle est plus tardive, à compter de la date de désignation de l'auxiliaire de justice au titre de l'aide juridictionnelle. En cas d'admission à l'aide juridictionnelle, ce délai est celui, en principe de deux mois, imparti pour contester la décision administrative. 
 3. La commune de Matour fait valoir que la requête enregistrée le 6 janvier 2023 ne comportait aucun moyen en méconnaissance de l'article R. 411-1 du code de justice administrative et qu'elle n'a pas été régularisée par le mémoire de son conseil enregistré, après l'expiration du délai de recours, le 29 mars 2023. Il ressort des pièces du dossier que le requérant a introduit le 12 septembre 2022 un recours gracieux contre le courrier du 4 août 2022 et l'arrêté du 29 août 2022 en litige. Le 10 novembre 2022, il a sollicité le bénéfice de l'aide juridictionnelle. Le 12 novembre 2022, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux est née. La requête a été introduite le 6 janvier 2023 par M. B et l'aide juridictionnelle lui a été accordée le 23 janvier 2023. Ainsi, le délai de recours ayant été suspendu par l'introduction d'une demande d'aide juridictionnelle, la régularisation de sa requête au regard des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative par le mémoire du 29 mars 2023 est intervenue avant l'expiration du délai de recours contentieux. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Matour doit être écartée.  
 Sur le courrier du 4 août 2022 : 
 En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation du courrier du 4 août 2022 en ce qu'il retire la décision de non opposition à la déclaration préalable du 14 mars 2022 : 
   
 4. Il ne ressort pas des termes du courrier litigieux du 4 août 2022 que le maire de Matour a entendu retirer la décision de non-opposition à déclaration préalable du 14 mars 2022 précitée, ce que la commune a d'ailleurs confirmé dans son mémoire en défense. Ainsi, les conclusions présentées contre le courrier du 4 août 2022 en tant qu'il retirerait la décision de non-opposition à déclaration préalable du 14 mars 2022, laquelle n'existe pas, doivent être rejetées comme irrecevables. 
 En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation du courrier du 4 août 2022 en ce qu'il retire l'aisance de voirie accordée tacitement le 14 mars 2022 : 
   
 5. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable ". Selon l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". L'article R. 423-23 du même code dispose : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Il résulte des termes mêmes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme qu'à défaut de notification d'une décision d'opposition dans le délai prévu par cet article, l'auteur d'une déclaration préalable de travaux bénéficie d'une décision implicite de non-opposition.  
   6. Ensuite, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. () ". En vertu de ces dispositions, l'autorité compétente ne peut rapporter une décision de non-opposition à une déclaration préalable que si la décision de retrait est notifiée au bénéficiaire de la décision de non-opposition avant l'expiration du délai de trois mois suivant la date à laquelle cette décision est intervenue.  
    7. En indiquant par le courrier contesté qu'il refuserait toute " permission de voirie " permettant au requérant de créer un accès supplémentaire direct sur la rue de Trécourt, le maire de Matour a nécessairement entendu retirer l'aisance de voirie indissociable de la décision de non-opposition à déclaration préalable, autorisant une ouverture en façade, du 14 mars 2022. Or la décision de non-opposition à la déclaration préalable du 14 mars 2022 étant devenue définitive en vertu des dispositions précitées, le maire de Matour ne pouvait légalement prononcer le retrait de l'aisance de voirie. Par suite, le courrier du 4 août 2022 est annulé en ce qu'il retire l'aisance de voirie tacitement accordée par la décision de non-opposition à la déclaration préalable du  
 14 mars 2022.     
  En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation du courrier du 4 août 2022 en ce qu'il retire la décision de non opposition à la déclaration préalable du 13 juin 2022 : 
   
   8. M. B, qui n'invoque aucun moyen au soutien de ses conclusions, n'est pas fondé à demander l'annulation du courrier du 4 août 2022 en ce qu'il retire la décision de  
 non- opposition à la déclaration préalable du 13 juin 2022. 
 Sur l'arrêté du 29 août 2024 : 
  9. En premier lieu, par un courrier du 9 décembre 2022, le maire de Matour a semblé informer le requérant que la décision de non-opposition du 13 juin 2022 était toujours valable, ceci néanmoins en limitant strictement sa portée à la seule installation d'un bardage et pas à celle d'une isolation extérieure, tout en lui indiquant, de manière contradictoire, que son recours gracieux contre l'arrêté litigieux retirant la décision de non opposition du 13 juin 2022 était rejeté. Toutefois, il résulte des termes des écritures en défense que la commune n'a pas entendu procéder au retrait de l'arrêté litigieux, lequel ne peut être considéré comme implicitement retiré par le courrier difficilement intelligible du 9 décembre 2022. Par suite, la commune de Matour doit être regardée comme ayant maintenu son arrêté de retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable du 13 juin 2022. 
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article L. 122-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".  La décision portant retrait d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable de travaux est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 11. En l'espèce, si l'arrêté attaqué vise l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, relatif aux modalités de retrait d'une décision, il ne fait en revanche aucune mention des dispositions dont la méconnaissance justifierait le retrait de la décision de non-opposition du 13 juin 2022. Dans ces conditions, M. B, qui n'était pas en mesure à la lecture de l'acte attaqué de comprendre le fondement juridique de l'irrégularité alléguée, est fondé à soutenir que l'arrêté est insuffisamment motivé et à en demander l'annulation. 
   12. En troisième lieu, la circonstance que le dossier de demande ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 
   13. Si la commune de Matour motive son arrêté de retrait du 29 août 2022 par des imprécisions quant à la nature de l'isolant utilisé et à l'épaisseur de l'isolation par l'extérieur, elle n'apporte aucun élément permettant de comprendre en quoi l'absence de précision sur la nature de l'isolant ou sur l'épaisseur exacte de celui-ci aurait pu fausser son appréciation sur la conformité du projet à la réglementation applicable. Par suite, ce motif, dont, au demeurant, la commune de Matour sollicite dans ses écritures la neutralisation de motifs, n'était pas susceptible de fonder légalement le retrait de la décision de non-opposition du 13 juin 2022. 
   14. En quatrième lieu, dans son mémoire en défense, la commune de Matour fait valoir, en sollicitant à ce titre une substitution de motif, qu'elle aurait pris la même décision en se fondant sur le motif tiré de ce que l'isolation par l'extérieur méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'en empiétant sur le domaine public, cet aménagement rétrécit la voie de circulation et entraîne un risque d'accidents accru. 
   15. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
  16. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 
   17. Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus d'autorisation d'urbanisme sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. 
   18. Il ressort des pièces du dossier que l'épaisseur de l'isolation extérieure prévue pour l'aménagement en litige est inférieure à vingt centimètres. Au droit de la propriété du requérant, la rue de Trécourt est étroite pour une voie circulée à double sens, sa largeur étant d'environ quatre mètres. Toutefois, cette portion de rue est située dans une zone où la vitesse est limitée à 30 kilomètres par heure. Par ailleurs, elle offre une bonne visibilité et la sortie du parking située en face de la maison de M. B est dotée d'un stop. De même, la création d'une bande d'espace vert entre la voie et le parking à l'initiative de la commune, a eu pour conséquence de réduire la largeur de la rue sans pour autant porter atteinte à la sécurité des usagers. La commune n'apporte, pour sa part, aucun élément précis, par exemple en ce qui concerne la densité du trafic routier, de nature à accréditer la probabilité d'un risque accidentogène accru dans l'hypothèse où la largeur de la voir serait réduite de vingt centimètres au droit de la propriété de M. B. Le projet est ainsi conforme à la délibération relative aux " travaux d'isolation de bâtiments par l'extérieur entraînant un empiètement sur le domaine public " du conseil municipal de Matour du 20 novembre 2017 qui " décide : () / d'accepter ce type de travaux si le trottoir est inexistant, ou impossible à mettre aux normes dans la mesure où cet empiètement n'apporte aucune gêne ou danger pour la circulation ".  Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'accueillir la demande de substitution de motif. 
   19. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier soumis au tribunal, aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner l'annulation de l'arrêté attaqué. 
   20. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 29 août 2022 par lequel le maire de Matour a procédé au retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable de travaux née tacitement le 13 juin 2022, ensemble la décision de rejet du recours gracieux de  
 M. B, doivent être annulés. 
 Sur les frais liés au litige : 
   21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à la commune de Matour au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
  22. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par M. B. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le courrier du 4 août 2022 est annulé en ce qu'il retire l'aisance de voirie tacitement accordée par la décision de non-opposition à la déclaration préalable du 14 mars 2022. 
 Article 2 : L'arrêté du 29 août 2022 par lequel le maire de Matour a procédé au retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable de travaux née tacitement le 13 juin 2022, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux, sont annulés. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Matour tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la commune de Matour et à Me Dubersten.  
  Délibéré après l'audience du 6 février 2025, à laquelle siégeaient : 
  M. Olivier Rousset, président, 
  Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
  Mme Céline Frey, première conseillère, 
  Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 février 2025. 
 La rapporteure, 
 C. FreyLe président, 
 O. Rousset 
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au préfet de Saône-et-Loire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 No 2300048