TA31 · 3ème Chambre — 2 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 6 janvier 2023, M. C... A..., représenté par Me Huot, demande au tribunal : 
 1°) d’annuler l’arrêté du 15 juillet 2022 par lequel le maire de Moissac a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la construction de serres photovoltaïques, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) d’enjoindre au maire de Moissac de lui délivrer une attestation de permis de construite tacite en date du 12 juillet 2022 et, à titre subsidiaire, d’enjoindre au maire de Moissac de lui délivrer un permis de construire dans un délai de trente jours à compter de la notification du présent jugement ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Moissac une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l’arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ; 
 - il est entaché d’un vice de procédure, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration dès lors qu’il n’a pas été précédé d’une procédure contradictoire préalable alors qu’il procède au retrait d’un permis de construire tacite ; 
 - il est entaché d’une erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article R. 111­27 du code de l’urbanisme dès lors que le projet en litige ne porte pas atteinte à l’intérêt des paysages et constructions avoisinants ; 
 - il méconnaît les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme dès lors que le maire de Moissac était tenu de lui délivrer un permis de construire assorti des prescriptions formulées dans l’avis du service départemental d’incendie et de secours et que son projet ne porte pas atteinte à la sécurité publique. 
 Une mise en demeure a été adressée le 12 septembre 2023 à la commune de Moissac, qui n’a pas produit de mémoire en défense. 
 Par ordonnance du 19 janvier 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 9 février 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l’urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 - le rapport de Mme Méreau, rapporteure ; 
 - et les conclusions de Mme Lucas, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A... a déposé, le 12 avril 2022, une demande de permis de construire pour l’édification de serres agricoles sur des parcelles cadastrées sous les n°s DT 214, 377 et 380 situées sur le territoire de la commune de Moissac. Par un arrêté du 15 juillet 2022, le maire de Moissac a refusé de lui délivrer le permis de construire demandé. 
 Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté en litige a été signé par M. B..., premier adjoint au maire. Toutefois, la commune de Moissac, qui s’est abstenue de produire un mémoire en défense dans la présente instance malgré une mise en demeure en ce sens adressée par le tribunal, n’établit pas que M. B... disposait, à la date de l’arrêté attaqué, d’une délégation du maire l’habilitant à signer, notamment, les refus d’autorisations d’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté en litige doit être accueilli. 
 3. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / (…) / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…) ». Il résulte de ces dispositions et de celles des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l’urbanisme prises pour leur application qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV de ce code relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, c’est-à-dire lorsque cette pièce ne fait pas partie de celles mentionnées à ce livre. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle. A ce titre, l’article R. 431­4 du code de l’urbanisme dispose : « La demande de permis de construire comprend : a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. 431-33-1 (…) / Pour l’application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu’il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l’autorité compétente ». 
 4. D’autre part, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ». L’article L. 122‑1 du même code dispose : « Les décisions mentionnées à l'article L. 211‑2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (…) ». Selon l’article L. 211‑2 de ce code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) / 4° Retirent (…) une décision créatrice de droits (…) ». La décision portant retrait d’une autorisation d’urbanisme est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211‑2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle doit, par suite, être précédée d’une procédure contradictoire, permettant au titulaire de cette autorisation d’urbanisme d’être informé de la mesure qu’il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations. Sauf urgence, l’administration doit respecter le délai qu’elle a elle-même fixé à cette fin. Le respect, par l’autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l’article L. 121‑1 du même code constitue une garantie pour le titulaire de l’autorisation d’urbanisme que cette autorité entend retirer. 
 5. Il ressort des pièces du dossier qu’à la suite du dépôt de la demande de permis de construire de M. A... le 12 avril 2022, le service instructeur a informé le pétitionnaire, par un courrier daté du 20 avril 2022, du caractère incomplet de son dossier et lui a demandé la production de pièces complémentaires, dont son attestation d’affiliation à la mutualité sociale agricole justifiant son statut de chef d’exploitation à titre principal et une fiche de renseignements relative aux projets de construction de bâtiments ou d’installations techniques agricoles. Si ces deux documents sont utiles pour apprécier si le projet faisant l’objet de la demande de permis de construire ne méconnaît pas le règlement du plan local d’urbanisme, et notamment ses dispositions relatives à la constructibilité en zone agricole, ils ne sont pas au nombre de ceux pouvant être exigés en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. De plus, cette demande de pièces complémentaires concernait également le rajout de parcelles manquantes dans les références cadastrales renseignées dans la demande de permis de construire. Il ressort toutefois de la demande de permis de construire déposée par M. A... qu’elle précisait déjà les parcelles concernées par son projet et que les références cadastrales demandées par le service instructeur ne constituaient pas le terrain d’assiette du projet et ne pouvaient donc être exigées en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dès lors, cette demande de pièces complémentaires du 20 avril 2022 n’a pas interrompu le délai d’instruction de la demande de permis de construire. 
 6. Par ailleurs, si la commune de Moissac a invité M. A..., par un second courrier du 16 mai 2022, à produire de nouvelles pièces complémentaires, cette demande a été adressée après l’expiration du délai d’instruction d’un mois qui courait à compter du dépôt de la demande de permis de construire en mairie. Elle n’a ainsi pas davantage eu pour effet de modifier le délai d’instruction de la demande de permis de construire présentée par M. A.... 
 7. Ainsi, en l’absence de notification d’une décision expresse dans le délai de trois mois à compter du dépôt en mairie de la demande de permis de construire de M. A..., un permis de construire tacite est né le 12 juillet 2022. La décision en litige, qui a été édictée le 15 juillet 2022, procède ainsi implicitement mais nécessairement au retrait de ce permis de construire tacite. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’elle aurait été précédée de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, ce moyen doit être accueilli. 
 8. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ». 
 9. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Il lui appartient alors d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du lieu, du site ou du paysage naturel ou urbain sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le lieu, le site ou le paysage naturel ou urbain. 
 10. Pour refuser la demande de permis de construire de M. A..., l’arrêté attaqué se fonde sur les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme précitées, au motif que « les serres de par leur étendue et leur aspect ne sont pas de nature à s’intégrer harmonieusement dans le paysage agricole et forestier et porte atteinte au caractère du site et paysage naturel ». Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment de la demande de permis de construire déposée le 12 avril 2022 par M. A..., que le terrain d’assiette du projet de serres photovoltaïques se situe dans un paysage agricole composé essentiellement de terres cultivées et de bois, dans un secteur caractérisé par un habitat rare et disséminé. Il n’est pas contesté que le site ne présente aucun intérêt paysager particulier. Par ailleurs, il ressort de la demande de permis de construire que l’impact visuel des serres, d’une hauteur de 4,9 mètres, sera limité par la pente naturelle du terrain ainsi que par la plantation d’arbustes entre les serres et la route de Lamadeleine. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que l’arrêté du 12 juillet 2022 du maire de Moissac a méconnu les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme. 
 11. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ». 
 12. L’autorité administrative compétente dispose, sans jamais y être tenue, de la faculté d’accorder le permis de construire ou de ne pas s’opposer à la déclaration préalable en assortissant sa décision de prescriptions spéciales qui, entraînant des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitant pas la présentation d’un nouveau projet, ont pour effet d’assurer la conformité des travaux projetés aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect. Le pétitionnaire auquel est opposée une décision de refus de permis de construire ou d’opposition à déclaration préalable ne peut utilement se prévaloir devant le juge de l’excès de pouvoir de ce que l’autorité administrative compétente aurait dû lui délivrer l’autorisation sollicitée en l’assortissant de prescriptions spéciales. 
 13. M. A... ne peut ainsi utilement soutenir que le maire de la commune de Moissac aurait dû lui accorder le permis de construire en litige en l’assortissant de prescriptions. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige a fait l’objet d’un avis favorable du service départemental de lutte contre l’incendie et de secours de Tarn-et-Garonne le 5 mai 2022 assorti de réserves tenant notamment à son raccordement à un point d’eau incendie sous pression normalisé, ou en cas d’impossibilité de ce raccordement, à la création d’une réserve d’eau d’une capacité de 120 m3 sur le terrain d’assiette. Il ressort également du dossier de demande de permis de construire, dans sa version complétée par M. A... au mois de juin 2022, que le terrain d’assiette du projet est situé à une distance de 260 mètres d’un poteau incendie, situé au niveau de la route départementale. La commune de Moissac, qui n’a pas produit de mémoire en défense dans la présente instance, ne démontre pas que cette distance serait excessive ou que ce point d’eau ne serait pas conforme aux prescriptions du service départemental de lutte contre l’incendie et de secours. Dans ces conditions, M. A... est fondé à soutenir que le maire de la commune de Moissac a fait une inexacte appréciation des dispositions précitées de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme en considérant que le projet en litige portait atteinte à la sécurité publique. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... est fondé à demander l’annulation de l’arrêté du 12 juillet 2022 par lequel le maire de Moissac a refusé de lui délivrer un permis de construire pour l’édification de serres photovoltaïques, ainsi que, par voie de conséquence, celle de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 15. D’une part, aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (…) prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution (…) ». 
 16. D’autre part, aux termes de l’article R.* 424-13 du code de l’urbanisme : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. / (…) ». 
 17. Eu égard aux motifs d’annulation retenus, le présent jugement implique que le maire de la commune de Moissac délivre à M. A... un certificat de permis de construire tacite dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Moissac la somme de 1 500 euros à verser à M. A... sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L’arrêté du 12 juillet 2022 par lequel le maire de Moissac a rejeté la demande de permis de construire de M. A... et la décision de rejet du recours gracieux exercé par M. A... est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de Moissac de délivrer à M. A... le certificat de permis de construire tacite prévu par les dispositions de l’article R.* 424-13 du code de l’urbanisme dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Moissac versera à M. A... la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C... A... et à la commune de Moissac. 
 Délibéré après l’audience du 18 septembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Grimaud, président, 
 Mme Bouisset, première conseillère, 
 Mme Méreau, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2025. 
 La rapporteure, 
 M. MÉREAU 
 Le président, 
 P. GRIMAUD 
 La greffière, 
 M.-E. LATIF 
 La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,