TA25 · Tribunal Administratif de Besançon — 10 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 24 janvier 2023, l'association One Voice, représentée par Me Thouy et Me Vidal, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'arrêté n°2022-12-30-006 du 30 décembre 2022, modifiant l'arrêté n°08-07-2022-003, par lequel le préfet du Jura a autorisé M. E C pour l'EARL de l'Abbaye, à effectuer des tirs de défense simple en vue de la protection de son troupeau de bovins contre la prédation du loup (canis lupus), jusqu'au 31 décembre 2023 ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 L'association One Voice soutient que :  
 En ce qui concerne la condition d'urgence :  
 - l'exécution de l'arrêté du 30 décembre 2022 présente un risque avéré d'atteinte actuelle et grave à la vie et à la conservation des loups, et donc aux intérêts qu'elle défend ;  
 - le moyen tiré de la violation du droit de l'Union européenne caractérise l'urgence à suspendre une décision, et la note technique du 28 juin 2019 établissant le caractère " non protégeable " des troupeaux de bovins et équins sur laquelle se fonde l'arrêté attaqué est manifestement contraire à l'article 16 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;  
 - s'agissant de la mise en balance des intérêts privés et publics avec les intérêts défendus par l'association, d'une part, la présence du loup ne remet pas en cause la pérennité de l'élevage bovin de M. C dès lors qu'est prévu, par le décret n°2019-722 du 9 juillet 2019 un dispositif d'indemnisation des dommages causés aux troupeaux domestiques par le loup et, d'autre part, l'efficacité des tirs létaux est incertaine voire inexistante pour la préservation des intérêts de l'élevage alors que le Conseil national pour la protection de la nature (CNPN) relève que la limitation de la croissance globale des populations de loup n'est pas adéquate au but recherché de contenir le volume des dommages aux cheptels domestiques et que les mesures de protection combinées (gardiennage, chiens de protection et regroupement de nuit) sont efficaces pour lutter contre la prédation du loup ;  
 En ce qui concerne l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté :  
 - il n'est pas justifié du dépôt d'un dossier de demande de dérogation et de sa régularité au regard des dispositions de l'article 2 de l'arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d'instruction des dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ;  
 - l'arrêté attaqué méconnaît l'article 4 de l'arrêté du 19 février 2007, faute de mention du nombre et du sexe des spécimens sur lesquels porte la dérogation ainsi que des lieux d'intervention ;  
 - il est insuffisamment motivé au regard des exigences posées par l'article 4 de l'arrêté du 23 octobre 2020 ;  
 - il n'a pas été précédé par l'avis du préfet coordonnateur, en méconnaissance de l'article 6 de l'arrêté du 23 octobre 2020 ;  
 - il a été pris en méconnaissance directe des conditions fixées à l'article L. 411-2 du code de l'environnement pour la délivrance de dérogations à la protection des espèces protégées et des dispositions de l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup, dès lors qu'il n'est pas établi, d'une part, qu'il n'existe pas une solution satisfaisante autre que le tir, d'autre part, que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, enfin, que la dérogation poursuive l'une des raisons impératives d'intérêt public majeur limitativement énumérées au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ; 
 - le préfet ne justifie pas de la mise en œuvre de mesures de protection efficaces et proportionnées au sens des articles 6 et 14 de l'arrêté du 23 octobre 2020 dès lors qu'aucune analyse technico-économique n'a été réalisée pour le troupeau de l'EARL de l'Abbaye, et la note technique du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes du 28 juin 2019 établissant le caractère " non protégeable " des troupeaux de bovins et équins sur laquelle se fonde l'arrêté attaqué est elle-même illégale, car elle méconnaît l'article 16 de la directive " habitats ", l'article L. 411-2 du code de l'environnement et le III de l'article 6 de l'arrêté du 23 octobre 2020 ; 
 - le préfet ne justifie pas de la mise en œuvre par l'EARL de l'Abbaye de mesures de protection efficaces et proportionnées au sens de l'article 14 de l'arrêté du 23 octobre 2020 ; 
 - la preuve, exigée au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, de l'absence d'autres solutions suffisantes n'est pas rapportée, alors en outre que le CNPN relève, d'une part, l'inefficacité des tirs et d'autre part, que " tout tir devrait être notamment conditionné à une analyse qualitative et quantitative du type d'élevage et de la protection mise en place " ; 
 - le préfet ne démontre pas l'existence de dommages importants, comme prévu par le b) du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement et l'article 1er de l'arrêté du 23 octobre 2020.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 février 2023, le préfet du Jura conclut au rejet de la requête.  
 Le préfet fait valoir que : 
 En ce qui concerne la recevabilité de la requête :  
 - l'association ne justifie pas d'un intérêt à agir ; 
 - aucune requête tendant à l'annulation de l'arrêté en litige n'a été introduite. 
 En ce qui concerne la condition d'urgence : celle-ci n'est pas remplie eu égard aux dommages constatés sur le territoire jurassien et dès lors que les tirs de défense autorisés ne sont pas de nature à porter atteinte au maintien de l'espèce dans un état de conservation favorable dans son aire de répartition naturelle. 
 En ce qui concerne l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué : 
 - une demande de mise en œuvre de tirs de défense simple a été effectivement déposée par l'EARL de l'Abbaye le 29 décembre 2022 ; 
 - l'indication du nombre et du sexe des spécimens sur lesquels porte la dérogation ou le lieu d'implantation ne relève pas de mentions obligatoires au sens de l'arrêté du 19 février 2007 ; 
 - l'arrêté est suffisamment motivé en fait et en droit ;  
 - l'arrêté du 23 octobre 2020 ne soumet pas directement la délivrance de l'autorisation de tirs de défense simple à l'avis simple du préfet coordonnateur ;  
 - le troupeau de bovins de l'exploitation de l'EARL de l'Abbaye a été victime de deux attaques les 2 et 3 juillet 2022 et la pression de prédation par le loup est toujours présente dans ce secteur ; 
 - la note technique du préfet coordonnateur du 28 juin 2019, démontre que les troupeaux bovins et équins ne peuvent pas être protégés dès lors que le moyen de protection sont actuellement inadaptés et représentent un coût disproportionné pour les éleveurs ;  
 - les tirs de défense ont pour objet de permettre à l'éleveur de défendre son troupeau de sorte que le résultat du tir ne conduit que rarement à l'abattage d'un loup ; 
 - la note technique du 28 juin 2019 ne présente aucun caractère impératif, mais un caractère interprétatif. 
 La requête a été communiquée à l'EARL de l'Abbaye, qui n'a pas produit d'observations.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête n°2300108 enregistrée le 24 janvier 2023 par laquelle l'association One Voice demande l'annulation de l'arrêté n°2022-12-30-006 du 30 décembre 2022 du préfet du Jura.  
 Vu : 
 - la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe signée le 19 septembre 1979 ;  
 - la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;  
 - l'arrêté interministériel du 28 novembre 2019 relatif à l'opération de protection de l'environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation ;  
 - l'arrêté interministériel du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (Canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année ; 
 - l'arrêté interministériel du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme A pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique qui s'est tenue le 8 février 2023 en présence de Mme Chiappinelli, greffière, ont été entendus : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les observations de Me Vidal, représentant l'association One Voice. Celui-ci a répondu aux fins de non-recevoir opposées en défense en précisant que l'association bénéficiait d'un agrément lui ayant été implicitement délivré et qui emporte présomption de son intérêt à agir contre l'arrêté dont les effets, en tout état de cause, excèdent les intérêt d'un territoire local ; il a repris ses développements relatifs à la condition d'urgence à suspendre l'arrêté attaqué, compte tenu notamment de l'atteinte grave et immédiate que l'arrêté emporte sur le loup et de l'absence de mise en danger de la pérennité économique des exploitations en cause ; il a développé les moyens de légalité externe tirés de l'absence de dépôt, par l'agriculteur, d'un dossier de demande d'autorisation en faisant valoir que celui produit par le préfet dans son mémoire en défense ne précise pas, comme l'arrêté, la localisation précise de sa demande, de l'insuffisance de motivation au regard notamment de l'absence de mention de constats de dommages et d'une analyse socio-économique au cas par cas, et enfin, de l'absence d'avis du préfet coordonnateur qui est un vice de procédure ayant privé l'association d'une garantie et ayant exercé une influence sur le sens de l'arrêté en litige ; il a enfin repris et développé les moyens de légalité interne relatifs, d'une part, à l'absence de justification de l'existence de dommages importants dès lors que la réalité des attaques subies par les agriculteurs n'est pas démontrée et, d'autre part, à l'absence de solution satisfaisante au regard notamment du caractère trop général et la note technique de 2019 ; 
 - et les observations de M. B et de Mme D représentant le préfet du Jura qui ont repris leurs écritures et ont précisé que l'objectif des tirs de défense simple n'était pas d'abattre le loup.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association One Voice demande que soit ordonnée la suspension de l'arrêté n°2022-12-30-006 du 30 décembre 2022, modifiant l'arrêté n°08-07-2022-003, par lequel le préfet du Jura a autorisé M. E C pour l'EARL de l'Abbaye, à effectuer des tirs de défense simple en vue de la protection de son troupeau de bovins contre la prédation du loup (canis lupus), jusqu'au 31 décembre 2023. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". 
 En ce qui concerne le cadre juridique applicable :  
 3. Aux termes de l'article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite " directive Habitats " : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance () ". Le loup est au nombre des espèces figurant au point a) de cette annexe IV de la directive. L'article 16 de la même directive énonce toutefois : " 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : () b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ". 
 4. Aux termes du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition des dispositions précitées de la directive du 21 mai 1992 : " Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation () d'espèces animales non domestiques () et de leurs habitats, sont interdits : 1° () la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces () ". Aux termes de l'article L. 411-2 du même code, pris pour la transposition de l'article 16 de cette même directive : " I. - Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques () ainsi protégés ; 2° La durée et les modalités de mise en œuvre des interdictions prises en application du I de l'article L. 411-1 ; 3° La partie du territoire sur laquelle elles s'appliquent () ; 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / a) Dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage () et à d'autres formes de propriété ". 
 5. Pour l'application de ces dernières dispositions, l'article R. 411-1 du code de l'environnement prévoit que la liste des espèces animales non domestiques faisant l'objet des interdictions définies à l'article L. 411-1 est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture. L'article R. 411-6 du même code précise : " Les dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 sont accordées par le préfet, sauf dans les cas prévus aux articles R. 411-7 et R. 411-8. / () ". Le 2° de l'article R. 411-13 de ce code prévoit que les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture fixent par arrêté conjoint, pris après avis du Conseil national de la protection de la nature (CNPN), " () si nécessaire, pour certaines espèces dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ". 
 6. Sur le fondement de ces dispositions, l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus), précise les modalités selon lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction de loups peuvent être accordées par les préfets en vue de la protection des troupeaux domestiques aux fins de prévenir et limiter les dommages occasionnés par les attaques de loup. Son article 2 prévoit que le nombre maximum de loups dont la destruction est autorisée, en application de l'ensemble des dérogations qui pourront être accordées par les préfets, est fixé chaque année selon des modalités prévues par arrêté ministériel. Ses articles 3 à 5 prescrivent diverses mesures pour assurer le respect de ce plafond, en particulier l'obligation pour les bénéficiaires de dérogations d'informer les préfets, en cas de destruction ou de blessure d'un loup lors des opérations qu'ils mettent en œuvre, et, pour les préfets, d'informer les administrations et établissements publics concernés ainsi que les autres bénéficiaires de dérogations. Les autres dispositions de l'arrêté encadrent les conditions dans lesquelles il peut être recouru à des mesures, d'effet gradué et pouvant être combinées, destinées à mettre les troupeaux à l'abri de la prédation du loup. Ainsi, peuvent être opérées des opérations d'effarouchement aux fins d'éviter les tentatives de prédation du loup, des tirs de défense, éventuellement renforcée, destinés à défendre directement les troupeaux d'une attaque et des tirs de prélèvement, qui permettent la destruction de spécimens en dehors d'une opération de protection immédiate d'un troupeau. Par ailleurs, dans certaines zones identifiées au sein de " fronts de colonisation du loup ", où il a été établi que les modes de conduite des troupeaux les rendent particulièrement vulnérables aux attaques de loups en l'absence de mesures de protection à la fois efficaces et compatibles avec ces modes de conduite, l'article 31 de l'arrêté permet, sous certaines conditions, de recourir aux tirs de défense et de prélèvement sans que les troupeaux bénéficient de mesure de protection. Enfin, l'article 16 de cet arrêté dispose : " Le tir de défense simple peut être mis en œuvre par le bénéficiaire de la dérogation ou par toute personne mandatée par lui, sous réserve qu'ils soient titulaires d'un permis de chasser valable pour l'année en cours (du 1er juillet de l'année n au 30 juin de l'année n+1). Il ne peut toutefois être réalisé pour protéger le troupeau concerné que par un seul tireur pour chacun des éventuels lots d'animaux distants constitutifs du troupeau. La mise en œuvre du tir doit se conformer aux conditions générales de sécurité précisées par l'OFB ".  
 En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions :  
 7. Il résulte des dispositions de l'article L.521-1 1 du code de justice administrative citées au point 2 que la condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et globalement, le cas échéant au terme d'un bilan des intérêts privés et publics en présence et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire à la date à laquelle le juge des référés se prononce. 
 8. Il n'est pas contesté que la population de loups sur le territoire national était estimée à la sortie de l'hiver 2021-2022 à 921 spécimens et qu'elle est caractérisée depuis 2017 par une démographie en croissance en moyenne de 20,7% par an. Compte tenu de cette estimation, le préfet coordonnateur du plan national d'action sur le loup et les activités d'élevage a d'ailleurs décidé de relever le nombre maximal de loups pouvant être prélevés en 2023 en le fixant à 174, soit 19% de l'effectif moyen estimé à l'issue du suivi hivernal de la population nationale de loups. 
 9. En l'espèce, l'arrêté attaqué autorise M. C, représentant de l'EARL de l'Abbaye, à réaliser des tirs de défense simple de son troupeau de bovins contre la prédation du loup. D'une part, il ressort des pièces du dossier ainsi que des observations des parties à l'audience que, si les tirs de défense simple sont, par définition, létaux, ceux-ci ne sont toutefois autorisés qu'à condition que le loup soit en situation d'attaque du troupeau. D'autre part, l'article 9 de l'arrêté en litige prévoit que cette autorisation cessera de produire ses effets, si le plafond défini à l'article 1er de l'arrêté ministériel du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de loups dont la destruction est autorisée chaque année est atteint. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que l'arrêté attaqué, qui autorise seulement des tirs de défense simple, et non des tirs renforcés ou un prélèvement, dans les limites fixées au niveau national, serait, par lui-même, de nature à porter atteinte à la viabilité de l'espèce du loup. 
 10. Par ailleurs, l'urgence devant s'apprécier globalement, tel que cela a été dit au point 7 ci-dessus, il y a lieu de prendre en considération les dommages occasionnés aux élevages concernés et aux conséquences qui en résultent pour les activités pastorales. A cet égard, il ressort en effet des éléments produits en défense qu'au cours de l'année 2022, le secteur franc-comtois, particulièrement exposés à la prédation du loup compte tenu de l'importance de l'élevage bovin et des modes de conduite des troupeaux, se caractérisant par une exposition prolongée en extérieure, dénombrait, dans le Jura, treize bovins prédatés et dix-huit attaques et, dans le Doubs, vingt-cinq bovins tués et vingt-neuf blessés sur trente attaques. A cet égard, si l'association One Voice fait valoir que ces attaques, ainsi que celles directement subies par le bénéficiaire de l'autorisation, ne sont démontrées par aucun constat, elle ne conteste ce faisant pas utilement la réalité et l'origine des dommages occasionnés aux élevages, ni les conséquences économiques qui en résultent pour les éleveurs.  
 11. Eu égard à l'ensemble de ces circonstances, l'arrêté attaqué ne saurait, compte tenu de ses effets, être regardé comme portant aux intérêts qu'entend défendre l'association One Voice, non plus qu'à un intérêt public, une atteinte suffisamment grave et immédiate, pour regarder la condition d'urgence posée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative, en l'état de l'instruction, comme étant remplie. 
 12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense et si les moyens invoqués sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué, les conclusions aux fins de suspension présentées par la requérante doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 13.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas dans la présente instance de référé la qualité de partie perdante, la somme que la requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 ORDONNE : 
 Article 1er : La requête de l'association One Voice est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association One Voice, à l'EARL de l'Abbaye et au préfet du Jura. 
 Fait à Besançon, le 10 février 2023. 
 La juge des référés, 
 M. A 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière