TA76 · 2 ème Chambre — 30 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 13 janvier 2023 et le 21 octobre 2024, la SA Bouygues Télécom et la SAS Phoenix France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :  
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 14 novembre 2022 par lequel le maire de la commune des Trois Lacs a refusé de délivrer à la société Phoenix France Infrastructures le permis de construire n° PC 27676 22 A0003 portant sur l'installation d'un pylône supportant des antennes relais de téléphonie mobile ; 
 2°) d'enjoindre, à titre principal, à la commune des Trois Lacs de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de trois mois à compter du jugement à intervenir, ou à titre subsidiaire, d'enjoindre à la commune des Trois Lacs de réinstruire la demande de permis de construire, dans un délai de trois mois ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune des Trois Lacs une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;  
 - il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article 2 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal Eure Madrie Seine et de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;  
 - les demandes de substitution de motifs présentées en défense ne sont pas fondées.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 octobre 2024 et 28 octobre 2024, la commune des Trois Lacs, représentée par Me Soublin, conclut au rejet de la requête et demande à ce que soit mise à la charge des sociétés requérantes une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que :  
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés ;  
 - les motifs de la décision attaquée peuvent être substitués par les motifs tirés de la méconnaissance de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, de la méconnaissance du b) de l'article 1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal Eure Madrie Seine relatif à la marge de recul, de la méconnaissance des règles relatives aux clôtures du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme intercommunal, de la méconnaissance des règles relatives au stationnement du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme, et de la méconnaissance du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme en ce qui concerne les règles de desserte du terrain.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Esnol, 
 - les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique,  
 - et les observations de Me Justal-Gervais, représentant la commune des Trois Lacs. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Phoenix France Infrastructures a sollicité la délivrance d'un permis de construire le 11 août 2022 aux fins d'édifier un pylône de télécommunications d'une hauteur de 36 mètres, de réaliser une zone technique et d'aménager une aire d'accès gravillonnée sur la parcelle cadastrée section 647 D, n°116 située à Tosny, sur le territoire de la commune des Trois Lacs. Par un arrêté du 14 novembre 2022, dont les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures demandent l'annulation, le maire de la commune des Trois Lacs a refusé le permis sollicité.   
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne les moyens de la requête :  
 2. L'article 2.B " Dispositions générales " du plan local d'urbanisme intercommunal valant Scot de la communauté de communes Eure Madrie Seine rappelle que sont notamment applicables sur le territoire couvert par le PLUi les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, aux termes desquelles : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. "  Dès lors que les dispositions du règlement d'un plan d'occupation des sols invoquées par le requérant ont le même objet que celles, également invoquées, d'un article du code de l'urbanisme posant les règles nationales d'urbanisme et prévoient des exigences qui ne sont pas moindres, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan d'occupation des sols que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée. En conséquence, le juge exerce un contrôle normal sur la conformité à ces dispositions de la décision attaquée.  
 3. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel au sens de cet article, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Il est exclu de procéder, dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité des permis de construire délivrés, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l'article R. 111-27. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle d'assiette du projet est située sur le territoire de la commune des Trois Lacs, sur une parcelle cadastrée 647 D n°116 située en zone A du règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal Eure Madrie Seine.  
 5. Il est constant que le site du projet est implanté à environ 3 kilomètres du site de Château Gaillard et à 7 kilomètres du Château de Gaillon, situés dans les communes voisines, et surplombant la vallée de la Seine. Le 14 septembre 2022, l'architecte des bâtiments de France a rendu un avis défavorable au projet en indiquant que, bien que le projet ne soit pas situé dans le périmètre délimité des abords ou dans le champ de visibilité d'un monument historique, si bien que son avis n'était pas obligatoire, le projet emportait un " impact sur le paysage de la vallée de la Seine " et serait directement visible depuis le site de Château Gaillard. L'avis précise à ce titre que " depuis Château Gaillard, il est essentiel de conserver la vue jusqu'au Château de Gaillon et de ne pas avoir d'antenne ", notamment au motif que Château Gaillard doit se comprendre tant dans sa relation avec le paysage environnant que dans la ligne droite qui existe avec le Château de Gaillon. L'avis précise d'ailleurs à cet égard que le roi de France Philippe Auguste s'est trouvé sur la terrasse du Château de Gaillon durant le siège de Château Gaillard en 1204. Il ressort des pièces du dossier que la préservation des vues depuis et vers le site de Château Gaillard est également mentionnée au titre des orientations du rapport de présentation du plan local d'urbanisme. Toutefois, le Château Gaillard, le Château de Gaillon et le pylône litigieux sont tous trois implantés autour de l'une des boucles de la Seine et il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le pylône serait directement situé dans l'axe de vue depuis le Château Gaillard vers le Château de Gaillon et inversement, compte tenu de l'angle de vue, puisque que le projet ne se situe pas dans l'alignement direct entre les deux châteaux. En outre, ces deux châteaux sont situés sur des buttes alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet d'antenne relais présenterait une altitude similaire à celle des châteaux. De plus, l'environnement immédiat de la parcelle d'assiette du projet est constitué d'une large parcelle agricole, ainsi que d'un espace forestier comprenant des arbres de haute tige de nature à diminuer l'impact visuel de la hauteur du pylône litigieux. Il ne ressort enfin pas des pièces du dossier que la parcelle d'assiette du projet ferait l'objet d'une protection particulière.  
 6. D'autre part, le dossier de demande du permis de construire prévoit dans son dernier état, l'édification d'un pylône monotube en acier galvanisé peint en marron, d'une hauteur de 36 mètres, support d'antennes et faisceaux hertziens et d'antennes types panneaux peintes en marron, la réalisation d'une zone technique composée d'armoires techniques radio et énergie au pied du pylône sur une terrasse en béton, la pose d'une clôture périphérique rigide en acier et l'aménagement d'un accès gravillonné. Si la hauteur du pylône le rend visible depuis la voie publique et à longue distance, il ressort des pièces du dossier que la localisation du projet en bordure de forêt et la peinture marron du pylône et des panneaux sont de nature à en réduire l'impact visuel. Dans ces conditions, compte tenu des caractéristiques du projet et de son environnement immédiat, ainsi que de l'absence d'atteinte à la vue directe entre les deux châteaux situés respectivement à plus de 3 et 7 kilomètres du projet, le projet ne peut être regardé dans son ensemble comme portant atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants. Par suite, le moyen tiré de ce que le motif de la décision attaquée tenant à la méconnaissance l'article 2 des dispositions générales du plan local d'urbanisme et de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme est illégal doit être accueilli.  
 En ce qui concerne les demandes de substitutions de motifs présentées en défense :  
 7. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.  
 8. En premier lieu, pour justifier la décision attaquée, la commune des Trois-Lacs fait valoir qu'elle pouvait se fonder sur les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme selon lesquelles : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. "  
 9. Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, sans prise en compte des perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Une modification de la consistance d'un des réseaux publics que ces dispositions mentionnent, notamment du réseau public de distribution d'eau, ne peut être réalisée sans l'accord de l'autorité administrative compétente. 
 10. Pour fonder un refus de permis de construire sur l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, l'autorité compétente qui " n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de services publics les travaux doivent être exécutés ", doit avoir accompli les diligences appropriées pour recueillir les indications nécessaires à son appréciation relative à ces travaux sur les réseaux publics. 
 11. Il résulte de l'article L. 332-8 du code de l'urbanisme, éclairé par les travaux préparatoires de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, qui y a ajouté la mention des installations relatives aux communications électroniques, que, pour leur application, l'extension ou le renforcement du réseau de distribution d'électricité pour l'implantation d'une infrastructure de téléphonie mobile est susceptible d'être regardé comme ayant le caractère d'un équipement public exceptionnel eu égard à la nature de l'opération qui répond à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile et à sa situation d'éloignement des zones desservies en électricité. Lorsqu'un pétitionnaire s'est engagé à prendre en charge le coût de travaux d'extension ou de renforcement du réseau de distribution d'électricité rendus nécessaires par l'implantation d'une infrastructure de téléphonie mobile et que ces travaux peuvent être légalement mis à sa charge en application de l'article L. 332-8 du code de l'urbanisme, l'autorisation de construire l'infrastructure ne peut pas être refusée, sur le fondement de l'article L. 111-11 du même code, sauf à ce qu'un motif autre que financier ne le permette. 
 12. Il ressort des pièces du dossier, et notamment d'un courriel du syndicat intercommunal d'électricité et de Gaz de l'Eure du 16 mars 2023, que le projet nécessite une extension du réseau d'électricité de plus de 250 mètres pour desservir la parcelle d'assiette. Toutefois, cette consultation du syndicat intercommunal n'a été réalisée que postérieurement à la décision attaquée. En outre, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le maire de la commune aurait saisi la société Enedis afin de solliciter une évaluation des coûts et de la durée des travaux. Dans ces conditions, la commune ne peut être regardée comme ayant accompli, à la date de la décision attaquée, les diligences appropriées lui permettant de déterminer le délai et les modalités de réalisation des travaux d'extension du réseau public d'électricité dans le secteur d'assiette du projet. Elle ne pouvait ainsi s'opposer au projet sur le fondement de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, alors qu'au demeurant, les sociétés requérantes affirment également pouvoir prendre en charge les travaux sur le fondement des dispositions de l'article L. 332-8 du code de l'urbanisme. Par suite, la demande de substitution de motifs présentée sur le fondement des dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme ne peut qu'être rejetée.  
 13. En deuxième lieu, pour justifier la décision attaquée, la commune des Trois-Lacs fait valoir qu'elle pouvait se fonder sur les dispositions du e) l'article B. 2. du règlement applicable en zone agricole du plan local d'urbanisme intercommunal Eure Madrie Seine selon lesquelles : " Les clôtures sur la limite d'emprise publique ou le long des voies / Dispositions spécifiques pour les constructions autres que celles liées à une exploitation agricole ou forestière :  Les clôtures doivent être constituées de haies végétales, composées d'essences locales et diversifiées, doublées ou non d'un dispositif à claire-voie de type grillage ou barreaudage de couleur verte ou grise ; " 
 14. En l'espèce, le projet prévoit l'implantation d'une clôture en treillis soudé vert autour de l'édifice, le long de la dalle béton. Néanmoins, il ressort du plan de masse versé au dossier qu'aucune des clôtures n'est située en limite d'emprise publique ou le long des voies de sorte que les dispositions citées au point 11 imposant que les clôtures soient constituées de haies végétales ne sont pas applicables en l'espèce. Par suite, la demande de substitution de motifs présentée sur le fondement de ces dispositions du règlement du plan local d'urbanisme, qui ne sont pas opposables au projet, ne peut être accueillie.  
 15. En troisième lieu, pour justifier la décision attaquée, la commune des Trois-Lacs fait valoir qu'elle pouvait se fonder sur les dispositions du b) l'article B. 3. du règlement applicable en zone agricole du plan local d'urbanisme intercommunal Eure Madrie Seine selon lesquelles : " Autres destinations : Le nombre de places à réaliser sera déterminé au regard de la nature des constructions, de leur situation géographique, des besoins en fonctionnement, des possibilités de fréquentation et de la dessert en transport en commun () " 
 16. Si la commune se prévaut de l'entretien de l'antenne pour exiger un minimum une place de stationnement, compte tenu de la nature du projet, qui n'a pas pour objet de recevoir du public ni de faire l'objet d'une maintenance particulièrement fréquente, et de l'existence d'un espace gravillonné au pied du pylône, il ne ressort d'aucune des pièces que le projet nécessiterait une place de stationnement. Par suite, il ne peut être fait droit à la substitution de motifs sollicitée sur le fondement de ces dispositions du règlement du plan local d'urbanisme. 
 17. En troisième lieu, pour justifier la décision attaquée, la commune des Trois-Lacs fait valoir qu'elle pouvait se fonder sur les dispositions du a) l'article A. 1. du règlement applicable en zone agricole du plan local d'urbanisme intercommunal Eure Madrie Seine selon lesquelles : " Les terrains doivent être desservis par des voies publiques ou privées, dans des conditions répondant à l'importance et à la destination du projet d'aménagement, notamment en ce qui concerne la commodité, la sécurité de la circulation des accès, ainsi que les moyens d'approche permettant une lutte efficace contre l'incendie. () " 
 18. Il ressort des pièces du dossier et notamment des photographies produites par les requérantes que le projet est desservi par deux accès, l'un depuis le nord et l'autre depuis le sud du projet. L'accès nord est réalisé depuis la voie goudronnée de la résidence des acacias, qui débouche sur le chemin des dames carrossable. En ce qui concerne l'accès sud, il s'effectue depuis la rue Saint-Sulpice, goudronnée, puis par un chemin qui apparait également carrossable. Dans ces conditions, eu égard à l'absence de trafic routier induit par le projet, les accès au projet répondent aux exigences de l'article précité en matière de commodité, de sécurité de la circulation des accès, ainsi que de moyens d'approche permettant une lutte efficace contre l'incendie. Par suite, la demande de substitution de motifs présentée sur le fondement de ces dispositions du règlement du plan local d'urbanisme ne peut qu'être rejetée. 
 19. En quatrième lieu, pour justifier la décision attaquée, la commune des Trois-Lacs fait valoir qu'elle pouvait se fonder sur les dispositions du b) l'article B. 1. du règlement applicable en zone agricole du plan local d'urbanisme intercommunal Eure Madrie Seine selon lesquelles : " L'implantation par rapport aux voies et emprises publiques ou privées / Pour l'ensemble des zones A, en cas de construction nouvelle sur un terrain bordé par plusieurs voies, la règle d'implantation s'applique pour au moins l'une des voies. / Les règles générales d'implantation ne s'appliquent pas en cas d'isolation par l'extérieur. Règles générales • Les nouvelles constructions doivent s'implanter suivant un recul de 5 mètres minimum par rapport aux voies et emprises publiques des voies existantes, à modifier ou à créer ; ()  Cas particuliers / Des dispositions autres pourront être imposées ou autorisées : • Pour les annexes d'une emprise au sol inférieure à 20m², ainsi que pour les équipements d'intérêt collectif et services publics "  
 20. Il résulte des dispositions précitées qu'il peut être dérogé à l'obligation de marge de recul de cinq mètres pour les équipements d'intérêt collectif. Tel est le cas pour les installations en litige qui contribuent à l'amélioration des communications électroniques dans le cadre de la mission d'intérêt général poursuivie par la société Bouygues Télécom. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que la construction serait implantée à moins de cinq mètres des limites séparatives dès lors que la commune se réfère uniquement à la distance comprise entre la limite parcellaire et la clôture entourant la dalle béton. Par suite, la demande de substitution de motifs présentée sur le fondement de ces dispositions du règlement du plan local d'urbanisme ne peut être accueillie.  
 21. Il s'ensuit qu'aucune des demandes de substitutions de motifs présentées par la commune des Trois-Lacs n'est fondée. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés Bouygues télécom et Phoenix France Infrastructures sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 14 novembre 2022 par lequel le maire de la commune des Trois Lacs a refusé de leur délivrer le permis de construire n°PC27676 22 10003. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, l'autre moyen de la requête n'est pas susceptible d'entraîner l'annulation de la décision attaquée.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 22. Un permis de construire délivré à la suite du réexamen ordonné en conséquence d'une mesure de suspension prise sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l'exécution de l'ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire. 
 23. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition.  
   
 24. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt. 
 25. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions d'urbanisme en vigueur à la date de la décision du 14 novembre 2022 interdisent d'enjoindre la délivrance de l'autorisation sollicitée par la SAS Phoenix France Infrastructures, ni qu'un changement de circonstances de fait ferait à la date du présent jugement obstacle à une telle délivrance. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à la commune des Trois Lacs de délivrer à la SAS Phoenix France Infrastructures l'autorisation sollicitée dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Sur les frais liés au litige :  
 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SA Bouygues Télécom et la SAS Phoenix France Infrastructures, qui n'ont pas la qualité de partie perdante, versent à la commune des Trois Lacs une somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune des Trois Lacs une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SA Bouygues Télécom et la SAS Phoenix France Infrastructures et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 14 novembre 2022 du maire de la commune des Trois-Lacs est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune des Trois Lacs de délivrer à la SAS Phoenix France Infrastructures l'autorisation d'urbanisme sollicitée dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Article 3 : La commune des Trois Lacs versera une somme de 1 500 euros aux sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune des Trois Lacs présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SA Bouygues Télécom, à la SAS Phoenix France Infrastructures et à la commune des Trois Lacs. 
 Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Galle, présidente, 
 M. Bellec, premier conseiller,  
 et Mme Esnol, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 Signé  
 B. Esnol  
 La présidente, 
 Signé  
 C. Galle La greffière, 
 Signé  
 A. Hussein 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Eure en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
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