TA86 · 1ère chambre — 18 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 17 janvier 2023, le 22 septembre 2023 et le 9 septembre 2024, la chambre syndicale départementale des buralistes de la Vienne, M. G B et M. D A, représentés par Me Corneloup, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 18 novembre 2022 par laquelle la maire de Migné-Auxances (Vienne) a autorisé, au nom de l'Etat, Mme F C à procéder au déplacement du débit de tabac dénommé " Le moulin vert " ; 
 2°) d'annuler les deux décisions implicites par lesquelles la maire de Migné-Auxances et le préfet de la Vienne ont rejeté leurs recours gracieux et hiérarchique ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la décision du 18 novembre 2022 est entachée d'incompétence dès lors que l'activité du repreneur et l'implantation de ses locaux se situent sur le territoire de Chasseneuil-du-Poitou et non sur celui de la commune de Migné-Auxances ; ainsi, ce n'était pas la maire de Migné-Auxances qui était compétente pour autoriser le déplacement en application de l'article 15 du décret n°2010-720 du 28 juin 2010 mais le directeur interrégional des douanes en application de l'article 15 du même décret ; 
 - il ressort du courrier de demande de Mme C en date du 21 juillet 2022 que cette dernière projetait de cesser son activité de débitante de tabac au 15 octobre 2022 ; il est établi que, dans les faits, la cessation de toute activité de débitant de tabac a eu lieu le 30 septembre 2022 ; il en résulte qu'au jour où l'autorisation de déplacement a été délivrée, à savoir le 18 novembre 2022, Mme C ne justifiait plus de sa qualité de débitante de tabac en méconnaissance de l'article 14 du décret n°2010-720 du 28 juin 2010 ; l'administration ne saurait soutenir que, n'étant pas informée de la perte de qualité de débitante de Mme C, elle n'était pas été en mesure de retirer cette décision dans le délai de quatre mois à compter de l'édiction de l'acte attaqué dès lors qu'ils ont alerté la maire de la commune de Migné-Auxances et le préfet de la Vienne sur cette situation par courriers réceptionnés le 23 janvier 2023, soit dans ce délai de retrait ; à supposer même que la société par actions simplifiée de M. E ait eu l'intention de reprendre cette activité, une telle reprise aurait, de toute façon, été impossible dès lors que le décret n° 2010-720 exclut qu'une SAS puisse détenir la qualité de débitant de tabac ;  
 - la décision attaquée méconnaît les articles 8 et 13 du décret n°2010-720 du 28 juin 2010 et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'autorité administrative n'avait pas connaissance des caractéristiques du nouveau local destiné à accueillir le débit de tabac ; au regard du principe d'indépendance des législations, la maire de Migné-Auxances ne pouvait légalement subordonner la délivrance d'une autorisation de déplacement d'un débit de tabac à la délivrance d'une autorisation d'urbanisme ; 
 - elle viole l'article 9 du décret n°2010-720 du 28 juin 2010 et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que le transfert du débit de tabac à proximité immédiate, d'une part, d'un important carrefour giratoire ainsi que d'une route nationale et, d'autre part, d'une station-service crée un risque de captation des flux de clientèle, notamment des utilisateurs de la station-service avoisinante, qui aura un impact négatif sur les autres débits de tabac situés à proximité ; ce risque est renforcé par la circonstance que la zone de chalandise concernée accueille un faible nombre d'habitants et que la répartition de la clientèle entre les différents buralistes repose sur un équilibre fragile ; le déplacement projeté a pour conséquence de priver d'un buraliste le secteur ouest de la zone de chalandise, appauvrissant ce secteur déjà déficitaire, et de saturer le secteur est.   
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juin 2023, le préfet de la Vienne s'en remet à la sagesse du tribunal.  
 Il soutient que : 
 - la maire exerçant sa compétence sur les déplacements de débits de tabac intra-communaux en tant qu'autorité de l'Etat, c'est à juste titre qu'il a été appelé à défendre dans cette affaire ;  
 - Mme C n'avait plus la qualité de débitante de tabac à la date de la décision attaquée ; ne pouvant en l'espèce faire application de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'arrêté attaqué ne peut plus être retiré.  
 Par des mémoires en défense enregistrés le 25 juin 2024 et le 14 février 2025, Mme C, représentée par la SCP KPL avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise solidairement à la charge des requérants en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que les décisions attaquées sont purement confirmatives d'une décision implicite d'acceptation de sa demande d'autorisation de transfert née le 22 septembre 2022 ;  
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le décret n° 2014-1292 du 23 octobre 2014 ; 
 - le décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Raveneau, 
 - les conclusions de M. Pipart, rapporteur public, 
 - les observations de Me Pielberg, représentant Mme C, 
 - et les observations de Me Carvalho De Santana, représentant la chambre syndicale départementale des buralistes de la Vienne, M. G B et M. D A, 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une décision du 18 novembre 2022, la maire de Migné-Auxances, agissant au nom de l'Etat, a autorisé Mme F C à déplacer sur le territoire de la commune le débit de tabac qu'elle exploitait au 2, route de Saumur vers un local situé 71, avenue de Châtellerault. La chambre syndicale des buralistes de la Vienne, M. G B et M. D A, respectivement gérants des débits de tabac " La tabatière " et " Le tabac du Futuroscope " demandent au tribunal d'annuler cette décision, ensemble les deux décisions implicites par lesquelles la maire de Migné-Auxances et le préfet de la Vienne ont rejeté leur recours gracieux et hiérarchique formés le 23 janvier 2023 à l'encontre de la décision du 18 novembre 2022. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :  
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation. ". Aux termes de l'article L. 231-4 de ce code : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / 1° Lorsque la demande ne tend pas à l'adoption d'une décision présentant le caractère d'une décision individuelle () ". L'article L. 232-2 du même code dispose : " Dans le cas où la décision demandée peut être acquise implicitement et doit faire l'objet d'une mesure de publicité à l'égard des tiers lorsqu'elle est expresse, la demande est publiée par les soins de l'administration, le cas échéant par voie électronique, avec l'indication de la date à laquelle elle sera réputée acceptée si aucune décision expresse n'est intervenue. ". Enfin, aux termes de l'article 13 du décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés dispose : " Un débit de tabac ordinaire permanent peut être déplacé à l'intérieur d'une même commune (). Une fois l'autorisation délivrée, le débitant de tabac et le directeur interrégional des douanes et droits indirects signent un avenant au contrat de gérance qui mentionne le nouveau lieu d'implantation et, éventuellement, les nouveaux horaires d'ouverture du débit. /Dans les dix jours qui suivent la signature de cet avenant, le déplacement intracommunal fait l'objet d'un affichage pendant deux mois à l'entrée des locaux de la direction régionale des douanes et droits indirects et à la mairie de la commune d'implantation. Cette information est transmise aux organisations représentant dans le département concerné la profession des débitants de tabac. ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". 
 4. Mme C a demandé à la maire de Migné-Auxances, agissant au nom de l'Etat, l'autorisation de déplacer son débit de tabac à l'intérieur de la commune par un courrier du 21 juillet 2022. En l'absence de décision explicite rendue par la maire sur sa demande dans le délai de deux mois à compter de sa saisine, elle soutient qu'une décision implicite d'acceptation de cette demande est née et qu'en conséquence les décisions attaquées seraient purement confirmatives de cette décision.  
 5. La décision que prend le maire, au nom de l'Etat, par laquelle il autorise ou refuse d'autoriser le déplacement d'un débit de tabac sur le territoire de sa commune est une décision individuelle qui ne figure pas dans la liste annexée au décret n° 2014-1292 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe selon lequel le silence vaut acceptation. Ainsi, le silence gardé par la maire de Migné-Auxances sur cette demande a, comme le soutient Mme C, fait naître une décision implicite d'acceptation de sa demande. Toutefois, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 232-2 du code des relations entre le public et l'administration et de l'article 13 du décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 que, la décision d'autorisation de déplacement devant faire l'objet d'une mesure de publicité à l'égard des tiers lorsqu'elle est expresse, la demande présentée le 21 juillet 2022 devait être publiée par la maire de Migné-Auxances avec l'indication de la date à laquelle elle serait réputée acceptée si aucune décision expresse n'était intervenue. Il ne ressort ni des écritures des parties, ni des pièces du dossier, qu'une telle publication aurait été opérée par la maire de Migné-Auxances. Dans ces conditions, les voies et délais de recours ouverts à l'encontre de ladite décision implicite d'acceptation n'étant pas opposables aux requérants, celle-ci n'était pas devenue définitive à la date de la décision attaquée, soit le 18 novembre 2022. En conséquence, cette dernière décision, ainsi que les deux décisions implicites de rejet des recours gracieux et hiérarchique formés par les requérants à son encontre, ne peuvent s'analyser en des décisions purement confirmatives de la décision implicite d'acceptation née du silence gardée par la commune sur la demande présentée par Mme C le 21 juillet 2022. 
 6. Ainsi, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête, à la supposer soulevée par Mme C, doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 7. Aux termes de l'article 13 du décret du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés : " Un débit de tabac ordinaire permanent peut être déplacé à l'intérieur d'une même commune dans les conditions prévues à l'article 70 de la loi du 12 mai 2009 susvisée. / Les dispositions des articles 9 et 11 s'appliquent aux déplacements intracommunaux () ". L'article 9 du même décret dispose : " L'implantation d'un débit de tabac ne doit pas avoir pour effet de déséquilibrer le réseau local existant de vente au détail des tabacs.". 
 8. L'étude de géocodage réalisée par la confédération des buralistes le 23 août 2022 a retenu une zone de chalandise d'un rayon de cinq kilomètres comprenant quatre communes, dont la commune de Migné-Auxances, soit 14 526 habitants, et qui compte cinq débits de tabac actifs pour un ratio d'un buraliste pour 2 905 habitants, inférieur au ratio moyen de 3 500 habitants. S'agissant de la commune de Migné-Auxances uniquement, elle comptait, à la date de la décision attaquée, trois débits de tabac situés dans le centre urbain de la commune. Ainsi que le soutiennent les requérants, Mme C a été autorisée à déplacer le débit de tabac litigieux à 6,2 kilomètres de son implantation d'origine, au droit de l'un des principaux axes routiers de la commune de Migné-Auxances, à savoir la route départementale 910, et à proximité immédiate d'un important carrefour giratoire permettant de rejoindre notamment la route nationale 147. L'étude de géocodage indique à ce titre que la nouvelle zone de desserte comporte " un faible nombre d'habitants avec de nombreux débits actifs ", qu'en " cas de déplacement le ratio passerait à 2 421 habitants par buraliste ", que ce déplacement comporte un " risque de captation des flux des utilisateurs de la station-service " et a " un impact négatif sur les autres débits actifs ". Dans son avis défavorable du 16 septembre 2022, le président de la confédération des buralistes souligne par ailleurs que " ce déplacement serait préjudiciable aux débits de tabac les plus proches et provoquerait un fort déséquilibre du réseau des buralistes existants ". Si l'avis favorable de la directrice régional des douanes et des droits indirects affirme que " ce déplacement ne va pas modifier le maillage du réseau existant et ne va pas porter préjudice aux débitants en activité aux alentours ", ces seules affirmations sont insuffisantes pour remettre en cause les informations contenues dans l'étude de géocodage précitée du 23 août 2022. Dès lors, compte tenu de la faible densité de débits de tabac dans le réseau de vente local existant, accrue par le déplacement autorisé en dehors du centre urbain de la commune de Migné-Auxances, et de la rupture d'équilibre générée sur ce réseau par ce déplacement, la maire de Migné-Auxances, agissant au nom de l'Etat, a, comme le soutiennent les requérants, entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation en autorisant le déplacement demandé.  
 9. Il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens soulevés par les requérants, l'autorisation accordée le 18 novembre 2022 doit être annulée, ensemble les deux décisions implicites par lesquelles la maire de Migné-Auxances et le préfet de la Vienne ont rejeté les recours gracieux et hiérarchique formés par les requérants à l'encontre de cette décision. 
 Sur les frais liés au litige :   
 10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre la somme de 1 200 euros à la charge de l'Etat au titre des frais exposés par la chambre syndicale départementale des buralistes de la Vienne, par M. G B ainsi que par M. D A, et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font en revanche obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme C au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision de la maire de Migné-Auxances du 18 novembre 2022, ensemble les deux décisions par lesquelles la maire de Migné-Auxances et le préfet de la Vienne ont implicitement rejeté les recours gracieux et hiérarchique de la chambre syndicale départementale des buralistes de la Vienne, de M. G B et de M. D A du 23 janvier 2023, sont annulées.  
 Article 2 : L'Etat versera la somme de 1 200 euros à la chambre syndicale départementale des buralistes de la Vienne, à M. G B et à M. D A, ensemble, au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la chambre syndicale départementale des buralistes de la Vienne, à M. G B, à M. D A, à Mme F C et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique .  
 Copie en sera adressée pour information au préfet de la Vienne ainsi qu'à la maire de la commune de Migné-Auxances. 
 Délibéré après l'audience du 6 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Campoy, président, 
 Mme Bréjeon, première conseillère, 
 M. Raveneau, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2025. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 F. RAVENEAU 
 Le président, 
 signé 
 L. CAMPOY La greffière, 
 Signé 
 D. GERVIER 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 La greffière, 
                    signé 
 D. GERVIER