TA51 · 3ème chambre — 2 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 janvier et 19 juin 2023 et un mémoire enregistré le 15 novembre 2023 qui n'a pas été communiqué, la Fédération des entreprises de boulangerie, représentée par Me Flory, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le préfet de la Marne a rejeté sa demande d'abrogation de l'arrêté du 7 novembre 2001 ordonnant, dans ce département, un jour par semaine de fermeture au public des établissements, parties d'établissements et dépôts, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue la vente au détail ou la distribution de pain frais, emballé ou non ;  
 2°) d'enjoindre au préfet de la Marne d'abroger l'arrêté du 7 novembre 2001 dans un délai d'un mois à compter de l'édiction du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la décision implicite portant refus d'abrogation est illégale du fait de l'illégalité de l'arrêté du 7 novembre 2001 ;  
 - l'arrêté du 7 novembre 2001 méconnaît les dispositions de l'article L. 3132-29 du code du travail, en l'absence d'accord, tant au moment de son édiction qu'à la date de la demande d'abrogation, de la majorité indiscutable des établissements concernés en faveur de l'obligation de fermeture hebdomadaire d'un jour ;  
 - elle est désormais représentative dans le secteur de la boulangerie artisanale et ses adhérents artisans sont fermement opposés au principe d'une fermeture hebdomadaire ;  
 - l'arrêté du 7 novembre 2001 est obsolète du fait d'un changement de la majorité sur l'ensemble du territoire national, les établissements concernés étant désormais défavorables à une obligation de fermeture, même les artisans ;  
 - il appartient au défendeur de produire les éléments chiffrés objectifs pour établir le caractère indiscutable de majorité précitée lorsque la partie requérante produit des allégations sérieuses permettant d'établir un doute sur l'existence d'une telle majorité ;  
 - en l'absence d'élément objectifs statistiques produits par le défendeur, la requête ne peut être rejetée pour absence d'éléments probants, ce qui constituerait une violation du principe d'égalité des armes consacré par l'article 6 paragraphe 1er de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - l'annulation de la décision portant refus d'abrogation du préfet de la Marne implique nécessairement qu'il soit enjoint à cet autorité d'abroger l'arrêté du 7 novembre 2001 ;  
 - le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 5 novembre 2019 et l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 11 mai 2021 ont une autorité relative, et non pas absolue, dès lors, aucune solution ne s'impose dans le cadre du présent litige du fait de ces décisions ;  
 - sa requête n'est pas tardive, la demande d'annulation d'un refus d'abrogation d'un acte règlementaire n'étant pas soumise à une obligation d'introduction dans un délai raisonnable d'un an à compter de l'édiction du règlement ;  
 - sa demande d'abrogation ne pouvait être rejetée du seul fait qu'elle n'exprimerait pas la volonté de la majorité des membres de la profession ni ne communiquerait le nombre d'établissements qu'elle représente dans le département de la Marne, en application des dispositions de l'alinéa 2 de l'article L. 3132-29 du code du travail ;  
 - la fédération des artisans, signataire de l'accord ayant précédé l'édiction de l'arrêté du 7 novembre 2001, ne dispose désormais vraisemblablement pas de plus de 51 adhérents dans le département de la Marne. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 mai et 17 octobre 2023, le préfet 
 de la Marne conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que :  
 - la requête est irrecevable car la demande d'abrogation de l'arrêté du 7 novembre 2001 a été sollicitée après l'expiration d'un délai raisonnable d'un an ;  
 - la requête est irrecevable car la Fédération des entreprises de boulangerie ne disposait pas de la qualité requise pour solliciter l'abrogation de l'arrêté du 7 novembre 2001 ;  
 - la requête se heurte à l'autorité de chose jugée revêtue par le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 5 novembre 2019 et l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 11 mai 2021 ; 
 - le moyen tiré de ce que l'arrêté du 7 novembre 2001 aurait été édicté à l'issue d'une procédure irrégulière est inopérant ; 
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 17 novembre 2023 par une ordonnance du 30 octobre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de M. Henriot, conseiller ; 
 - les conclusions de M. Friedrich, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Zeisser, représentant la Fédération des entreprises de boulangerie et celles de M. A représentant le préfet de la Marne.  
 Une note en délibéré présentée par Me Flory a été enregistrée le 22 janvier 2024. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La Fédération des entreprises de boulangerie a sollicité, le 28 octobre 2022, l'abrogation de l'arrêté du 7 novembre 2001 du préfet de la Marne ordonnant, dans ce département, un jour par semaine de fermeture au public des établissements, parties d'établissements et dépôts, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue la vente au détail ou la distribution de pain frais, emballé ou non. La Fédération des entreprises de boulangerie demande au tribunal l'annulation de la décision du 2 janvier 2023 par laquelle le préfet de la Marne a implicitement rejeté sa demande.  
 2. D'une part, aux termes des dispositions de l'article L. 3132-29 du code du travail : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos. / À la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l'arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois ". D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que, d'une part, la fermeture au public des établissements d'une profession ne peut légalement être ordonnée, par arrêté préfectoral, sur la base d'un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l'établissement ou une partie de celui-ci est susceptible d'être fermé, et que, d'autre part, que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce  règlement ait été illégal dès sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de faits postérieures à cette date. 
 4. L'existence d'une majorité indiscutable en faveur du maintien de la réglementation est vérifiée lorsque les entreprises adhérentes à la ou aux organisations d'employeurs qui ont signé l'accord, ou qui s'y sont déclarées expressément favorables, exploitent la majorité des établissements intéressés, ou lorsque la consultation de l'ensemble des entreprises concernées a montré que l'accord recueillait l'assentiment d'un nombre d'entreprises correspondant à la majorité des établissements intéressés, sans qu'il soit exigé que les organisations signataires de l'accord soient elles-mêmes représentatives de cette majorité. 
 5. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non contredites par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur. Il résulte de ce qui vient d'être indiqué qu'en l'absence d'allégations sérieuses, le juge peut rejeter une demande, sans même mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction. 
 Sur l'illégalité de l'arrêté en litige au jour de son édiction : 
 6. Par une décision du 11 mai 2021, devenue définitive, la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté une précédente requête de la Fédération des entreprises de boulangerie tendant à l'annulation de la décision du 20 janvier 2016 par laquelle le préfet de la Marne a refusé d'abroger l'arrêté du 7 novembre 2001. La cour a, notamment, écarté comme infondé, le moyen de la requérante tiré de ce que l'arrêté du 7 novembre 2001 était illégal depuis le jour de son édiction, du fait de l'absence de majorité indiscutable favorable à une obligation de fermeture hebdomadaire à cette date. Dès lors, l'autorité de la chose jugée dont est revêtue la décision du 11 mai 2021, s'oppose à ce que, dans la présente instance, qui oppose les mêmes parties et tend au même objet, la Fédération des entreprises de boulangerie soulève de nouveau le moyen tiré de l'absence de majorité indiscutable au jour de l'édiction de l'arrêté du 7 novembre 2001, qui repose sur la même cause juridique que le moyen développé dans sa précédente requête. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté du 7 novembre 2001 au jour de son édiction est irrecevable et ne peut, dès lors, qu'être écarté.  
 Sur l'illégalité de l'arrêté en litige à la date du présent jugement : 
 7. La Fédération des entreprises de boulangerie soutient que le tissu industriel et commercial de la vente de pain a évolué depuis la date d'édiction de l'arrêté en litige, traduisant notamment une diminution des entreprises artisanales, au bénéfice d'autres formes de distribution du pain, et que la fédération des artisans ne disposerait, au plus, que de 51 adhérents dans le département de la Marne. Néanmoins, ces allégations, à les supposées établies, ne permettent pas de discuter utilement de l'opinion des différents professionnels du pain s'agissant de l'obligation de fermeture hebdomadaire. De plus, s'il ressort des pièces du dossier que la Fédération des entreprises de boulangerie est désormais représentative de 11,48 % des artisans boulangers au niveau national, elle n'indique pas combien d'entreprises de la vente de pain elle représente dans le département de la Marne, au regard de l'ensemble des professionnels du département dans ce secteur d'activité. Dans ces conditions, la Fédération des entreprises de boulangerie ne présente pas d'allégations sérieuses de nature à remettre en cause l'existence d'une majorité indiscutable des professionnels de la vente de pain en faveur d'une obligation de fermeture hebdomadaire. Ces allégations n'étant pas suffisamment étayées, le préfet de la Marne pouvait rejeter la demande d'abrogation de l'arrêté du 7 novembre 2001 de la fédération requérante sans procéder à une nouvelle consultation des professionnels intéressés. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 3132-29 du code du travail doit être écarté.  
 8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le préfet de la Marne, que la Fédération des entreprises de boulangerie n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 2 janvier 2023 par laquelle le préfet de la Marne a refusé d'abroger l'arrêté du 7 novembre 2001. En conséquence, ses conclusions à fin d'injonction, d'astreinte, ainsi que celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de la Fédération des entreprises de boulangerie est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Fédération des entreprises de boulangerie et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Marne.   
 Délibéré après l'audience du 12 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Deschamps, président, 
 M. Maleyre, premier conseiller, 
 M. Henriot, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2024.  
 Le rapporteur, 
 signé 
 J. HENRIOTLe président, 
 signé 
 A. DESCHAMPS 
 Le greffier, 
 signé 
 A. PICOT