TA64 · CHAMBRE 2 — 25 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 février 2023, le 2 février 2024 et le 12 avril 2024, M. A B, Mme C B et Mme D  B, représentés par Me Courrech, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 15 décembre portant déclaration d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté Hiribarnea à Mouguerre, autorisation pour l'office public de l'habitat Aquitanis à recourir à l'expropriation pour l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de cette opération, et mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de cette commune ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 En ce qui concerne l'arrêté du 15 décembre 2022, en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté Hiribarnea :  
 - il méconnaît l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le conseil municipal de Mouguerre ne s'étant pas prononcé sur l'intérêt général du projet dans un délai de six mois à compter de l'achèvement de l'enquête publique ;  
 - il méconnaît l'article L. 123-14 du code de l'environnement ;  
 - le projet ne revêt pas un caractère d'utilité publique ;  
 En ce qui concerne l'arrêté du 15 décembre 2022, en tant qu'il porte mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune de Mouguerre :  
 - il compromet le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Mouguerre.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 juin 2023 et le 5 mars 2024, l'office public de l'habitat Aquitanis, représenté par Me Carton de Grammont, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B et autres une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que les moyens soulevés par M. B et autres ne sont pas fondés.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 juillet 2023 et le 5 mars 2024, la commune de Mouguerre, représentée par Me Delhaes, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B et autres une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. B et autres ne sont pas fondés.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 août 2023, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que les moyens soulevés par M. B et autres ne sont pas fondés.  
 Un mémoire présenté pour la commune de Mouguerre a été enregistré le 30 avril 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Aubry, 
 - les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Calmette, représentant les consorts B , de Me Gaborit, représentant la commune de Mouguerre, et de Me Carton-Gramont, représentant l'Office public de l'habitat Aquitanis. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par arrêté du 15 décembre 2022, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté Hiribarnea à Mouguerre et a autorisé l'office public de l'habitat Aquitanis à recourir à l'expropriation pour l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de cette opération, cette déclaration portant remise en compatibilité du plan local d'urbanisme de cette commune. M. B et autres demandent l'annulation de cet arrêté.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 15 décembre 2022, en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté d'Hiribarnea : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " La déclaration d'utilité publique des opérations susceptibles d'affecter l'environnement relevant de l'article L. 123-2 du code de l'environnement est soumise à l'obligation d'effectuer la déclaration de projet prévue à l'article L. 126-1 du code de l'environnement. / Si l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité territoriale, d'un de ses établissements publics ou de tout autre établissement public, l'autorité compétente de l'Etat demande, au terme de l'enquête publique, à la collectivité ou à l'établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l'intérêt général du projet dans les conditions prévues à l'article L. 126-1 du code de l'environnement. Après transmission de la déclaration de projet ou à l'expiration du délai imparti à la collectivité ou à l'établissement intéressé pour se prononcer, l'autorité compétente de l'Etat décide de la déclaration d'utilité publique. / Lorsque l'opération est déclarée d'utilité publique, la légalité de la déclaration de projet ne peut être contestée que par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique. Les vices qui affecteraient la légalité externe de cette déclaration sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique (). ".  
 3. En application des dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, les vices qui affecteraient la légalité externe de la déclaration de projet sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique. Dans ces conditions, M. B et autres ne peuvent utilement soutenir que la délibération du conseil municipal de Mouguerre du 30 juin 2022 portant approbation de la déclaration de projet n'a pas été adoptée dans le délai de six mois suivant la demande en ce sens adressée par le préfet des Pyrénées-Atlantiques. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que cette déclaration a été approuvée par le conseil municipal de Mouguerre dans ce délai, lequel a commencé à courir à compter du 2 février 2022, date de réception de la lettre par laquelle le préfet a demandé à la commune de Mouguerre de se prononcer sur l'intérêt général du projet.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-14 du code de l'environnement : " () II.- Au vu des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, la personne responsable du projet, plan ou programme visé au I de l'article L. 123-2 peut, si elle estime souhaitable d'apporter à celui-ci des changements qui en modifient l'économie générale, demander à l'autorité organisatrice d'ouvrir une enquête complémentaire portant sur les avantages et inconvénients de ces modifications pour le projet et pour l'environnement. Dans le cas des projets d'infrastructures linéaires, l'enquête complémentaire peut n'être organisée que sur les territoires concernés par la modification. / () ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que, suite à un avis défavorable émis le 19 janvier 2022 par le commissaire-enquêteur, la commune de Mouguerre a décidé, par délibération du conseil municipal du 14 avril 2022, de prendre en compte cet avis afin d'apporter au projet mentionné au point 1 plusieurs modifications. Ces dernières étaient détaillées dans un dossier établi le 8 décembre 2022, qui indique que l'implantation du groupe scolaire projeté au sein de la zone d'aménagement concerté sera déplacée dans une bande de retrait de 12 mètres à partir d'une canalisation de gaz présente dans le périmètre de cette zone, qu'un aménagement est prévu aux abords du parvis de l'école projetée afin de tenir compte de ce retrait, et qu'un réseau de noues enherbées d'infiltration sera mis en place afin de permettre une meilleure gestion des eaux pluviales dans le périmètre du projet litigieux. Dans ces conditions, de telles modifications, qui procèdaient de l'enquête publique, avaient pour objet de réduire les impacts du projet sur l'environnement, ainsi que de garantir la sécurité à la fois des futurs occupants des logements projetés et des futurs élèves du groupe scolaire ainsi déplacé au sein du quartier d'Hiribarnea, et ne peuvent être regardées, compte tenu de leurs caractéristiques, comme une remise en cause de l'économie générale du projet impliquant l'ouverture d'une enquête complémentaire. La circonstance que, par délibération du 14 avril 2022, le conseil municipal de Mouguerre a décidé de soumettre le projet modifié, lequel n'était pas encore réalisé, à l'ouverture d'une enquête publique complémentaire, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué dès lors que, d'une part, une telle proposition, qui n'a pas été suivie d'effet, ne peut être regardée comme liant la commune, d'autre part, ainsi qu'il vient d'être dit, les modifications du projet ne nécessitaient pas l'organisation d'une enquête publique complémentaire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 123-14 du code de l'environnement est inopérant.  
 6. En dernier lieu, il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.  
 7. Il ressort tout d'abord des pièces du dossier que le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté Hiribarnea, située au nord-est du centre-bourg de Mouguerre et qui présente une surface d'environ 18 hectares, prévoit l'édification de près de 470 logements, dont 55 % d'entre eux seront des logements sociaux, d'un groupe scolaire, lequel comprend neuf classes, d'un restaurant scolaire et d'un terrain de sport, d'une salle polyvalente, d'un centre de loisirs pouvant accueillir près de 160 enfants, d'une école privée et de plusieurs commerces de proximité, ainsi que la réalisation de diverses infrastructures, telles que des places de stationnement et l'aménagement de voies carrossables et de plusieurs sentiers de promenade destinés à relier les différentes constructions projetées. La réalisation de ce projet répond ainsi à une finalité d'intérêt général. 
 8. Il appartient ensuite au juge administratif, lorsque la nécessité de l'expropriation est contestée devant lui, d'apprécier si l'expropriant ou, le cas échéant, le bénéficiaire de l'expropriation, disposait effectivement de terrains qui, eu égard, d'une part, à leurs caractéristiques, notamment à leur situation, leur superficie et leur configuration, d'autre part, à la nature de l'opération projetée, auraient permis de réaliser le projet dans des conditions équivalentes, sans recourir à l'expropriation. Toutefois, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité du choix effectué par la commune.  
 9. Si la commune de Mouguerre est propriétaire de plusieurs parcelles d'une surface d'environ 20 hectares, comprises dans le quartier Oyhenartea, situé au nord-ouest du centre-bourg de la commune, notamment de la mairie et de l'école, et à environ 1 km du quartier d'Hiribarnea, d'une part, il ressort des pièces du dossier que cette collectivité a prévu, avec suffisamment de précision, un projet dans le quartier Oyhenartea qui consiste en l'édification de près de 300 logements sociaux, permettant ainsi, en combinaison avec le projet litigieux, de répondre aux exigences fixées par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain de porter à 25 % la proportion de logements locatifs sociaux par rapport au nombre de résidences principales. D'autre part, près de 15 hectares de parcelles situées dans le quartier Oyhenartea étaient classées, à la date de l'arrêté attaqué, en zone 2AU du plan local d'urbanisme de la commune de Mouguerre, de sorte que ce secteur ne permettait donc pas, sans modification du document d'urbanisme, d'accueillir le projet décrit au point 8. Dans ces conditions, eu égard aux caractéristiques du quartier Oyhenartea et au choix voulu par la commune de Mouguerre sur son aménagement futur, le projet déclaré d'utilité publique ne pouvait être réalisé dans des conditions équivalentes, sans recourir à l'expropriation. 
 10. Enfin, tout d'abord, ainsi qu'il a été dit au point 5, le projet modifié à la suite de l'avis défavorable émis le 19 janvier 2022 par le commissaire-enquêteur, a prévu de déplacer le groupe scolaire projeté de la bande de 5 mètres à celle de retrait de 12 mètres à partir d'une canalisation de gaz enterrée afin de prendre en compte les prescriptions émises le 31 mai 2022 par la société Terega, gestionnaire de réseau de transport de gaz. En se bornant à soutenir qu'un tel recul ne serait pas suffisant, les requérants ne démontrent pas que le projet n'est pas de nature à parer les risques inhérents à la présence de cette canalisation de gaz. Il ressort ensuite des pièces du dossier, particulièrement de l'étude d'impact jointe au dossier d'enquête publique, que si les quartiers Barthes Neuves et Irauldenea, situés au nord du périmètre du projet litigieux, sans y être intégrés, sont identifiés par le plan de prévention du risque d'inondation de la commune de Mouguerre comme étant soumis de manière prépondérante à ce risque, le projet prévoit l'aménagement d'un réseau de collecte et de gestion des eaux pluviales, dimensionné par référence à une pluie centennale d'une durée de 6 heures, avec un débit régulé de 3 l/s/ha, complété par la réalisation d'un réseau de noues enherbées d'infiltration, et il n'est pas démontré que ce dispositif ne permettrait pas d'assurer une gestion optimale des eaux pluviales dans ce périmètre, sans conséquence sur le risque d'inondation identifié dans les quartiers précités. Enfin, la circonstance que les requérants sont propriétaires du chemin de Xakolin, accessible depuis le chemin du cimetière, n'implique pas, contrairement à ce qu'ils soutiennent, que le périmètre déclaré d'utilité publique soit enclavé compte tenu que le projet prévoit plusieurs accès au quartier Hiribarnea. Par suite, les atteintes portées par le projet à la sécurité des personnes et à l'environnement, qui ne sont pas excessives eu égard à l'intérêt général qui s'attache à la réalisation du projet, ne sont pas de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique.  
 En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 15 décembre 2022, en tant qu'il porte mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune de Mouguerre :  
 11. Aux termes de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique, d'une procédure intégrée en application de l'article L. 300-6-1 ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet, et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : / 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; / 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / Le maire de la ou des communes intéressées par l'opération est invité à participer à cet examen conjoint ". 
 12. L'opération qui fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique ne peut être regardée comme compatible avec un plan local d'urbanisme, pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme, qu'à la double condition qu'elle ne soit pas de nature à compromettre le parti d'aménagement retenu par la commune au travers de ce plan et qu'elle ne méconnaisse pas les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue. 
 13. L'axe 1 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme de la commune de Mouguerre, relatif à la maîtrise de l'évolution du modèle de développement urbain à Mouguerre, comporte un objectif fixant le scénario de développement au sein de cette commune, lequel prévoit la consommation foncière d'une superficie de 35 hectares et la densification d'une superficie de 5 hectares en vue de réaliser environ 1 000 logements, notamment. Si M. B et autres soutiennent que le périmètre de l'opération déclarée d'utilité publique comprend notamment une superficie de près de 12 hectares de parcelles qui étaient alors classées en zone naturelle, ainsi qu'il a été dit au point 7, le projet prévoit l'édification de près de 470 logements au sein d'un périmètre de 18 hectares, ce qui n'excède pas l'objectif de consommation foncière de 35 hectares. Ce projet n'est donc pas de nature à compromettre le parti d'aménagement voulu par les auteurs du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, ces 12 hectares de parcelles ont été classés en zone AU, et il n'est ni allégué ni établi que le projet en cause méconnaîtrait le règlement de ce document d'urbanisme applicable à cette zone. Par suite, la déclaration d'utilité publique décidée par le préfet des Pyrénées-Atlantiques n'est pas incompatible avec le plan local d'urbanisme de la commune de Mouguerre.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la requête de M. B et autres doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 16. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. B et autres doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de ces derniers des sommes globales de 1 500 euros au titre des frais exposés respectivement par la commune de Mouguerre et l'office public de l'habitat Aquitanis et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B et autres est rejetée.  
 Article 2 : M. B et autres verseront respectivement à la commune de Mouguerre et à l'office public de l'habitat Aquitanis une somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, à la commune de Mouguerre et à l'office public de l'habitat Aquitanis.  
 Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.  
 Délibéré après l'audience du 27 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère,  
 M. Aubry, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 juin 2025.  
 Le rapporteur, 
 L. AUBRY 
 Le président, 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON 
 La greffière, 
 P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière,