TA75 · 5e Section - 2e Chambre — 12 juin 2025

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 janvier et 18 juillet 2023, Mme B A épouse C, représentée par Me Moumni, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le courrier du 22 juillet 2021 par lequel le ministre de l'Europe et des affaires étrangères l'a notamment informée qu'un contrat à durée indéterminée de droit public français à titre rétroactif lui sera prochainement proposé ; 
 2°) d'annuler son contrat de travail à durée indéterminée qui aurait été conclu le 17 novembre 2022 avec le ministre de l'Europe et des affaires étrangères ; 
 3°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité correspondant à la différence entre la rémunération qu'elle a perçue et celle qu'elle aurait dû percevoir, une indemnité correspondant aux aménagements et réductions du temps de travail et assurances sociales depuis 1995, et 5 000 euros au titre de son préjudice moral, ces sommes seront assorties des intérêts aux taux légal ; 
 4°) d'enjoindre à l'administration de régulariser son contrat de droit public dans un délai d'un mois sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 Concernant les indemnités liées à la nature du recrutement : 
 - le litige concernant le calcul de l'indemnité de résidence à l'étranger est un litige distinct de celui de l'exécution du jugement du 1er octobre 2020 ; elle devait être regardée comme n'ayant pas été recrutée sur place si bien qu'elle pouvait prétendre à l'indemnité de résidence à l'étranger à taux plein, à des émoluments tels que la prime de performance, le supplément familial, les majorations familiales et des droits aux congés et aménagements et réductions du temps de travail (ARTT) ; elle a nécessairement subi un préjudice moral compte tenu de la persistance de la situation irrégulière dans laquelle l'administration s'obstine à la maintenir depuis le jugement du tribunal administratif de Paris du 1er octobre 2020  ;  
 Concernant les indemnités dues au titre de l'irrégularité du contrat : 
 - son contrat de travail est illégal en raison de sa rétroactivité ; 
 - sa résidence était en Russie, le contrat ne mentionne pas ses fonctions et ses stipulations ne sont pas conformes à son grade et fonctions actuelles ; son indice ne correspond pas à sa rémunération actuelle et elle n'a jamais consenti à une baisse de rémunération ; son indice n'est pas le bon et le régime de sécurité sociale auquel elle est rattachée n'est pas le bon ; le contrat ne prévoit pas de prime de performance individuelle et il n'est fait part d'aucune mention de rattachement aux assurances sociales. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 30 juin et 16 août 2023, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères conclut à titre principal au non-lieu à statuer et à titre subsidiaire au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les conclusions de la requête à l'encontre de son contrat de travail à durée indéterminée qui aurait été conclu le 17 novembre 2022 sont dépourvues d'objet dès lors qu'un contrat signé le 29 juin 2023 s'est substitué au contrat attaqué ; 
 - les conclusions à fin d'annuler son contrat de travail sont irrecevables dès lors que le contrat attaqué n'a jamais été signé si bien qu'il ne s'agit que d'un projet dépourvu d'effet juridique et les conclusions sont en tout état de cause tardives ; 
 - les conclusions à fin d'annuler le courrier du 22 juillet 2021 sont irrecevables dès lors que ce courrier n'est pas décisoire et ne fait pas grief ; 
 - les moyens invoqués pour Mme A ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 16 août 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 6 septembre 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier 
 Vu le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Rebellato, rapporteur, 
 - les conclusions de Mme Nikolic, rapporteure publique. 
 - et les observations de Me Wullschleger, représentant Mme A, épouse C et de M. D représentant le ministre de l'Europe et des affaires étrangères. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme A, épouse C, a été recrutée à compter du 1er décembre 1995 dans le cadre d'un contrat à durée déterminée en qualité d'agent du service des visas du Consulat de France à Moscou. Après avoir travaillé au service des visas, elle a exercé des fonctions d'auxiliaire de régie puis de comptable. Ses contrats à durée déterminée ont été renouvelés de manière quasi ininterrompue jusqu'au 1er janvier 2005, date à compter de laquelle elle a bénéficié d'un contrat à durée indéterminée. Le 28 mars 2018, Mme A, épouse C, a sollicité la requalification de ses contrats en contrat de droit public français à durée indéterminée. Elle demandait en outre l'indemnisation des préjudices qu'elle estimait avoir subis en raison des fautes commises par l'ambassade dans le cadre de l'exécution de ses contrats de travail. Cette demande a été implicitement rejetée. Elle a alors demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l'Etat à lui verser une indemnité en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de l'illégalité de ses contrats et de l'absence de versement de cotisations sociales entre le 1er décembre 1995 et le 31 décembre 2004, d'enjoindre au ministre de l'Europe et des affaires étrangères de procéder à la reconstitution rétroactive de sa carrière et de ses droits sociaux avec toutes conséquences financières. 
 2. Par un jugement définitif du 1er octobre 2020, le tribunal administratif de Paris a jugé que son contrat de travail n'était pas conforme aux dispositions du décret du 18 juin 1969, notamment en ce qui concerne sa durée et la rémunération de l'intéressée, a condamné l'Etat au versement de la somme de 42 000 euros ainsi qu'à une indemnité correspondant à la perte de rémunération subie par l'intéressée, et a enjoint au ministre de l'Europe et des affaires étrangères de procéder à la liquidation de l'indemnité relative à la perte de rémunération subie par l'intéressée au cours de la période du 1er décembre 1995 jusqu'à la date du jugement, correspondant à la rémunération à laquelle elle pouvait prétendre en application des dispositions du décret du 28 mars 1967. 
 3. En application de ce jugement, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a versé à la requérante une indemnité globale de 299 731,46 euros. Il a également informé l'intéressée, dans un courrier du 22 juillet 2021, qu'un contrat à durée indéterminée de droit public français en qualité d'expatrié à titre rétroactif allait lui être proposée. Ce projet de contrat a été proposé à la requérante le 28 septembre 2021 qui l'a signé le 17 novembre 2022. Par la présente requête, Mme A, épouse C, doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler le courrier du 22 juillet 2021, le projet de contrat proposé le 28 septembre 2021 et de l'indemniser des préjudices qu'elle estime avoir subis.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le courrier du 22 juillet 2021 : 
 4. Il ressort de ses propres termes que le courrier du 22 juillet 2021 du ministre de l'Europe et des affaires étrangères se borne à prendre en compte le jugement du 1er octobre 2020 en informant la requérante d'une part qu'un contrat à durée indéterminée de droit public français à titre rétroactif allait lui être proposé prochainement, en lui précisant les modalités financières de ce contrat, et d'autre part du calcul opéré pour déterminer le préjudice subi par Mme A, épouse C, au titre de la perte de rémunération conformément aux motifs du jugement précité. Ce courrier demandait également à la requérante si cette proposition lui convenait. Ainsi, ce courrier n'a ni pour objet ni pour effet la conclusion d'un nouveau contrat de travail. Ce courrier attaqué constitue un acte purement informatif et ne présente ainsi pas le caractère d'une décision faisant grief. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères doit être accueillie. 
 En ce qui concerne le projet de contrat de droit public à durée indéterminée : 
 5. Un projet de convention constitue un acte préparatoire dès lors qu'un projet ne produit par lui-même aucun effet et que la portée juridique reste subordonnée à sa signature par les deux parties. Il est constant qu'un projet de contrat a été proposé à la requérante le 28 septembre 2021 avec un effet rétroactif au 1er décembre 2001. Il est constant également que ce n'est que le 17 novembre 2022 que la requérante a finalement retourné le contrat signé avec des réserves. Mme A, épouse C, produit dans la présente instance un projet de contrat qui est dépourvu de date et de réserves et n'est pas signé par l'administration. Ainsi que le fait valoir le ministre de l'Europe et des affaires étrangères en défense, ce projet, faute d'avoir été signé par les deux parties, n'a pas le caractère d'un acte faisant grief et ne constitue donc pas une décision susceptible de recours pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de ce projet de contrat, qui n'a au demeurant reçu aucun commencement d'exécution, doivent être rejetées comme irrecevables.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne l'illégalité fautive du projet contrat de droit public à durée indéterminée :  
 6. A l'appui de ses conclusions indemnitaires, Mme A, épouse C, invoque l'illégalité fautive de son contrat de travail. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point précédent du présent jugement, que les conclusions indemnitaires de Mme A, épouse C, en raison de l'illégalité du projet de son contrat de droit public à durée indéterminée doivent être rejetées.  
 En ce qui concerne les indemnités liées à la nature du recrutement : 
 7. Aux termes de l'article 5 du décret du 28 mars 1967 : " L'attribution de l'indemnité de résidence à l'étranger est destinée à compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d'exercice de ces fonctions et aux conditions locales d'existence. /Un arrêté conjoint du ministère des affaires étrangères et du ministre chargé du budget fixe, pour chaque pays et par groupe, les montants annuels de l'indemnité de résidence à l'étranger. Lorsque l'agent est recruté sur place au sens de l'article 6 du présent décret, les montants annuels de l'indemnité de résidence à l'étranger sont réduits de 85 %. () ". L'article 6 de ce même décret dispose que : " L'agent recruté sur place est défini par les arrêtés prévus à l'article 1er du présent décret " et enfin l'article 7 de l'arrêté du 18 juin 1969 visé ci-dessus dispose que l'indemnité de résidence à l'étranger est attribuée à ces agents " lorsqu'ils ne sont pas recrutés sur place ", l'article 9 de ce même arrêté précisant que le lieu de ce recrutement est déterminé par " le domicile de l'agent " dans les conditions prévues par les articles 102 à 108 du code civil.  
 8. D'une part, la cour administrative d'appel de Paris, dans un arrêt du 8 novembre 2022 a relevé que si le tribunal dans son jugement du 1er octobre 2020 a jugé que Mme A, épouse C, " relevait du droit public français et notamment du décret susvisé du 18 juin 1969, et aurait dû percevoir les émoluments prévus à l'article 2 du décret du 28 mars 1967 dans les conditions prévues aux articles 4 à 12 du même décret, il ne s'est pas prononcé sur le fait de savoir si elle devait être regardée comme recrutée sur place ou non, contrairement à ce qu'elle soutient. Si les dispositions citées au point précédent prévoient un calcul de l'indemnité de résidence différent en fonction de la nature du recrutement, le litige persistant entre les parties sur ce point relève donc d'un litige distinct de celui de l'exécution du jugement du 1er octobre 2020 qui a reconnu l'existence d'une créance sans fixer son montant et alors que le montant de cette créance ne peut se déduire automatiquement de ce jugement s'agissant notamment du montant de l'indemnité de résidence. "  
 9. D'autre part, Mme A, épouse C, soutient qu'elle devait être regardée comme n'étant pas recrutée sur place, de sorte qu'elle pouvait prétendre à l'indemnité de résidence à l'étranger à taux plein ainsi qu'à des émoluments et à des droits à congés et ARTT. Il résulte de l'instruction et notamment de son courrier de candidature au consulat de France à Moscou en novembre 1995, qu'à cette date, soit avant la conclusion de son premier contrat de travail, la requérante était domiciliée à Moscou chez la famille de son conjoint de nationalité russe. Elle a d'ailleurs épousé ce dernier, le 23 octobre 1996, et a eu une fille née le 27 mars 1997. Si elle a renseigné la même adresse en France sur son passeport en date du 4 juillet 1994, sur sa carte d'identité en date du 1er septembre 1995 et sur sa carte d'assurée sociale du 27 octobre 1995, il n'est pas contesté comme le soutient le ministre que cette adresse est celle de ses parents, laquelle est demeurée son point de contact en France pour ses démarches administratives. Si elle allègue qu'elle ne disposait lors de son recrutement que d'un visa touristique et d'aucune autorisation de travail, elle ne le démontre pas. En outre, elle a systématiquement renouvelé son contrat de travail jusqu'au 1er janvier 2005, date à laquelle elle a conclu un contrat à durée indéterminée. Elle a ainsi résidé de manière continue en Russie pendant une période de vingt-sept ans. Il en résulte que Mme A, épouse C, n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'avait pas établi son domicile, au sens du code civil, en Russie à la date de signature de ses contrats. Par suite, elle ne pouvait bénéficier de l'indemnité de résidence à l'étranger à taux plein. Les conclusions de Mme A, épouse C, tendant à l'indemnisation à taux plein de l'indemnisation de résidence à l'étranger et d'émoluments et de droits aux congés et ARTT doivent ainsi être rejetées.  
 En ce qui concerne l'existence d'une faute relative à la situation de Mme A, épouse C depuis le 1er octobre 2020 : 
 10. Si Mme A, épouse C, se borne à soutenir de manière sommaire qu'elle " a nécessairement subi un préjudice moral compte tenu de la persistance de la situation irrégulière dans laquelle l'administration s'obstine à la maintenir depuis le jugement du tribunal administratif de Paris du 1er octobre 2020 ", il résulte de ce qui a été dit que l'administration n'a commis aucune faute, et en tout état de cause, le préjudice invoqué n'est pas établi. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner un supplément d'instruction, que les conclusions de Mme A, épouse C, tendant à l'annulation des décisions attaquées et d'indemnisation doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et présentées en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être également rejetées. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A, épouse C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A, épouse C et au ministre de l'Europe et des affaires étrangères. 
 Délibéré après l'audience du 28 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Gros, président, 
 M. Feghouli, premier conseiller, 
 M. Rebellato, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition du greffe le 12 juin 2025.  
 Le rapporteur, 
 Signé 
 J. REBELLATO 
 Le président, 
 Signé 
 L. GROS 
 La greffière, 
 Signé 
 C. CHAKELIAN 
 La République mande et ordonne au ministre de l'Europe et des affaires étrangères, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.