TA44 · 1ère Chambre — 11 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 9 janvier 2023, le 13 décembre 2023 et le 25 janvier 2024, l'association " Patrimoine en presqu'île ", Mme F E, Mme B D, Mme G C et M. A C, représentés par Me Lefèvre, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 9 novembre 2022 par laquelle le conseil municipal de Guérande a approuvé la vente, d'une part, des parcelles AK 108 p et AK 140 et, d'autre part, d'une emprise de 12 m² déclassés du domaine public communal, sis 17 rue de Saillé et place Saint-Jean à Guérande, à la société France Pierre Patrimoine au prix de 850 000 euros ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Guérande la somme de 3 000 euros en application de l'article L.'761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - ils ont intérêt à agir ; 
 - la convocation des conseillers municipaux était irrégulière ; 
 - la délibération est illégale en raison d'un défaut d'information des conseillers municipaux ; 
 - la délibération du 9 novembre 2022 est illégale en l'absence de retrait de la délibération du 18 novembre 2019 par laquelle la commune de Guérande a désigné la société France Pierre Patrimoine comme opérateur d'un précédent projet de reconversion de l'îlot Saint-Jean ; 
 - la délibération attaquée est illégale en l'absence de déclassement préalable des parcelles concernées ; 
 - la délibération est insuffisamment motivée ; 
 - l'avis du service des domaines du 24 août 2022 est erroné ; 
 - la délibération du 9 novembre 2022 constitue une libéralité illégale à l'égard d'un opérateur privé, sans aucune contrepartie suffisante à l'égard de la commune ; 
 - la délibération est entachée d'un détournement de pouvoir. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 31 juillet 2023, la commune de Guérande, représentée par Me Mocaer, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les demandes de Mme D et de Mme et M. C sont irrecevables, leur qualité de contribuable local n'étant pas suffisante pour justifier d'un intérêt à agir contre la délibération attaquée ; 
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire, enregistré le 10 janvier 2024, M. A C déclare se désister purement et simplement de sa requête. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Brémond, premier conseiller, 
 - les conclusions de M. Marowski, rapporteur public, 
 - les observations de Me Lefèvre, avocat des requérants,  
 - et les observations de Me Corillion, substituant Me Mocaer, avocat de la commune de Guérande. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Guérande est propriétaire des bâtiments qui constituaient l'ancien hôpital, situés 17 rue de Saillé et place Saint-Jean à Guérande, sur les parcelles cadastrées AK 108 p et AK 140. Afin de permettre la restauration de ces bâtiments et la création de logements intra-muros, la commune a envisagé leur cession à un opérateur privé. La société France Pierre Patrimoine a proposé de restaurer cet édifice, pour y aménager treize logements, dont trois logements locatifs sociaux, représentant une surface habitable de 665 m² sur trois niveaux et a déposé une offre d'un montant de 850 000 euros pour l'acquisition des parcelles AK 108 p, AK 140 et d'une emprise de 12 m² déclassés du domaine public communal. Par une délibération du 9 novembre 2022, dont les requérants demandent l'annulation, le conseil municipal de Guérande a approuvé cette vente. 
 Sur le désistement partiel : 
 2. Par un mémoire enregistré le 10 janvier 2024, M. C s'est désisté de ses conclusions à fin d'annulation. Ce désistement étant pur et simple, rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ". 
 4. Il résulte de ces dispositions que le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour, prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT) entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que, si aucune note de synthèse n'a été adressée aux conseillers municipaux en même temps que la convocation au conseil municipal du 9 novembre 2022, plusieurs documents préparatoires ont été joints à l'ordre du jour de cette réunion, avec notamment le projet de délibération relatif à la cession des parcelles en cause et l'avis du service des domaines sur la valeur vénale des biens concernés. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de note explicative de synthèse a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la délibération prise ou qu'elle a privé les conseillers municipaux d'une garantie. Il en résulte que le moyen tiré par les requérants de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 doit être écarté. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 7. D'une part, pour les motifs indiqués au point 5 du présent jugement, il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été informés de manière adéquate concernant le projet de délibération en litige. D'autre part, si les requérants soutiennent que les conseillers municipaux n'auraient pas été informés sur le devenir du premier compromis de vente, la procédure de dialogue compétitif engagée en 2018 par la commune pour la restauration du carré Saint-Jean ayant été déclarée sans suite par le maire de Guérande le 8 juillet 2022 et n'ayant de ce fait pas donné lieu à la signature d'un compromis de vente, cet évènement était mentionné dans le compte-rendu de la commission mixte " urbanisme et travaux ", transmis parmi les documents préparatoires au conseil municipal du 9 novembre 2022. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les membres du conseil municipal n'auraient pas été suffisamment informés sur le projet de délibération contesté. 
 8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la commune avait engagé en novembre 2018 une procédure de dialogue compétitif afin de sélectionner un projet de reconversion de l'îlot Saint-Jean et avait désigné, le 18 novembre 2019, la société France Pierre Patrimoine comme opérateur d'un projet acquisition de l'ensemble immobilier en litige, réalisation d'un programme immobilier et de travaux de restauration de la chapelle Saint Jean. Toutefois, par une décision du 8 juillet 2022, la commune de Guérande a décidé de déclarer sans suite la procédure de dialogue compétitif portant sur la cession du Carré Saint-Jean et la réalisation des travaux dans la chapelle Saint Jean. Aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait au maire d'obtenir une nouvelle délibération du conseil municipal pour mettre fin à cette procédure de mise en concurrence dès lors que le marché, s'il avait été attribué, n'avait pas encore été signé. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération du 9 novembre 2022 serait illégale en l'absence de retrait de la délibération du 18 novembre 2019 par laquelle la commune de Guérande avait désigné, dans le cadre de cette procédure de dialogue compétitif, la société France Pierre Patrimoine comme opérateur d'un projet de reconversion de l'îlot Saint-Jean doit être écarté. 
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement. ". Aux termes de l'article L. 3111-1 du même code : " Les biens qui relèvent du domaine public des personnes publiques sont inaliénables et imprescriptibles ". 
 10. Si les requérants soutiennent que la délibération autorisant la cession des parcelles en litige aurait été prise alors que les délibérations autorisant la désaffectation et le déclassement de ces parcelles, prises le même jour, n'étaient pas exécutoires, la circonstance qu'une dépendance du domaine public ne puisse être cédée sans avoir fait l'objet d'une décision expresse de déclassement ne fait pas obstacle à ce que le conseil municipal décide, par une délibération concomitante, de déclasser et de céder une telle dépendance. En outre, il ressort des pièces du dossier que les délibérations du 9 novembre 2022 par lesquelles le conseil municipal de Guérande a constaté la désaffectation des parcelles en cause et a décidé de leur déclassement du domaine public communal ont été transmises au préfet de la Loire-Atlantique le même jour, alors que la délibération approuvant la cession de ces parcelles a été transmise au préfet le 16 novembre 2022, après que les délibérations concernant la désaffectation et le déclassement des parcelles aient été certifiées exécutoires. Il en résulte que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération autorisant la cession des parcelles serait illégale en l'absence de déclassement préalable des parcelles concernées. 
 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 2241-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis du service des domaines. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de ce service ". 
 12. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la délibération attaquée rappelle l'objectif de la cession, notamment la restauration du bâti patrimonial et la création de logements au sein de l'intra-muros, ainsi que les conditions de la vente, en particulier le montant de celle-ci et l'existence de clauses suspensives. D'autre part, cette délibération vise l'avis du pôle d'évaluation domaniale de la direction régionale des finances publiques du 24 août 2022. Dans ces conditions, la délibération contestée était suffisamment motivée sur les caractéristiques essentielles de la vente, quand bien même elle ne rappelait pas le montant de l'évaluation faite par le service des domaines, dont il n'est pas contesté que l'avis avait été porté à la connaissance des conseillers municipaux.  
 13. En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier que le service des domaines a été consulté le 26 juillet 2022 sur le projet de cession contesté, et a, par un avis du 24 août 2022, estimé la valeur des biens concernés à 190 000 euros. Si les requérants soutiennent que cet avis serait erroné dès lors que l'évaluation du service des domaines serait inférieure au prix du marché immobilier dans cette zone, les éléments de comparaison qu'ils apportent ne concernent pas des biens de nature comparable. En outre, à supposer même que l'évaluation faite par le service des domaines soit erronée, il ne ressort pas des pièces du dossier que cet avis aurait eu une influence sur le prix de vente approuvé par le conseil municipal, la délibération du 9 novembre 2022 fixant un prix de vente de 850 000 euros, nettement supérieur à l'estimation du service des domaines. La circonstance que le service des domaines n'ait pas procédé à une nouvelle visite du bien avant d'émettre l'avis contesté est sans incidence sur la régularité de cet avis. Par suite, le moyen tiré de ce que l'avis du service des domaines aurait été irrégulier doit être écarté. 
 14. En septième lieu, pour déterminer si la décision par laquelle une collectivité publique cède à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur est, pour ce motif, entachée d'illégalité, il incombe au juge de vérifier si elle est justifiée par des motifs d'intérêt général. Si tel est le cas, il lui appartient ensuite d'identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c'est-à-dire les avantages que, eu égard à l'ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s'assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité. Il doit, enfin, par une appréciation souveraine, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé. 
 15. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le bien en cause serait cédé à un prix inférieur à sa valeur vénale, ce prix étant en tout état de cause, comme indiqué au point 13 du présent jugement, nettement supérieur à l'estimation du service des domaines. Si les requérants soutiennent que la délibération attaquée a pour effet de réduire les engagements de la société France Pierre Patrimoine de près de 50 % par rapport à l'offre précédente, qui incluait des travaux de rénovation d'une chapelle attenante aux bâtiments de l'ancien hôpital à hauteur de 830 000 euros, le montant de ces travaux n'est pas assimilable à une perte de valeur vénale du bien cédé, la chapelle ayant été exclue de la cession en litige. Par ailleurs, à supposer que la cession contestée soit faite à un prix inférieur à la valeur vénale du bien concerné, celle-ci est en tout état de cause justifiée par des motifs d'intérêt général tels que la restauration du bâti patrimonial, la création de logements au sein de l'intramuros et la création de trois logements sociaux. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée serait entachée d'illégalité par l'octroi d'une libéralité illégale à la société France Pierre Patrimoine. 
 16. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération attaquée serait motivée par des considérations étrangères à l'intérêt général. Il en résulte que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le conseil municipal de Guérande aurait commis un détournement de pouvoir en prenant cette délibération. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Guérande, les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 9 novembre 2022 par laquelle le conseil municipal de Guérande a approuvé la vente des parcelles AK 108 p, AK 140 et d'une emprise de 12 m² déclassés du domaine public communal à la société France Pierre Patrimoine. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Guérande, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la commune de Guérande à ce titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Il est donné acte du désistement de M. C. 
 Article 2 : La requête de l'association " Patrimoine en presqu'île " et autres est rejetée. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Guérande sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Patrimoine en presqu'île ", représentante unique des requérants, et à la commune de Guérande. 
 Délibéré après l'audience du 14 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Douet, présidente, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 M. Brémond, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 février 2025. 
 Le rapporteur, 
 E. BRÉMOND 
 La présidente, 
 H. DOUETLa greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier,