TA21 · 2ème chambre — 20 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 20 février 2023, Mme C A, représentée par Me Gourinat, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 10 janvier 2023 par laquelle la maire de Chablis a refusé de lui accorder la protection fonctionnelle ; 
 2°) d'enjoindre à la maire de Chablis de prendre une nouvelle décision lui accordant le bénéfice de la protection fonctionnelle ; 
 3°) de mettre la somme de 1 500 euros à la charge de la commune de Chablis au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - par un courrier du 14 novembre 2022, elle a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle au regard de la situation de harcèlement moral qu'elle a subie ; 
 - la décision est insuffisamment motivée en méconnaissance du 6° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que les dispositions de l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique ne subordonnent aucunement l'octroi de la protection fonctionnelle à l'existence d'une instance en cours ;  
 - elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que la commune a retenu à tort que les faits dénoncés n'entraient pas dans le champ d'application de l'article 20 de la loi du 20 avril 2016 ; 
 - elle est entachée d'une erreur d'appréciation ; la protection de l'agent face au harcèlement a été consacrée par la loi, notamment les articles L. 134-5 et L. 133-2 du code général de la fonction publique ; elle a dénoncé des faits dont elle a été victime et qui peuvent revêtir la qualification d'agissements répétés ayant eu pour effet une dégradation de ses conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ; elle a été assujettie à des différences de traitement illégales qui trahissent une volonté délibérée et pernicieuse de nuire ; sa vie privée n'a pas été respectée dès lors que sa situation personnelle a été évoquée dans une délibération dont le compte rendu a été publié dans le magazine d'informations municipales ; le secret médical a été méconnu dès lors que la commune a adressé à son conseil le rapport médical du Dr B ; sa demande de reconnaissance de l'imputabilité de sa maladie a été rejetée en dépit d'un rapport d'expertise favorable, ce qui démontre la volonté de la commune de discréditer ses efforts ; elle a vu sa situation professionnelle se dégrader avec incitation à quitter la collectivité, difficultés à obtenir la communication de son dossier administratif, prise en charge erratique de ses droits à rémunération par la mutuelle, reproches sur ses absences, affichage de sa situation dans des comptes rendus de conseils municipaux. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mars 2023, la commune de Chablis, représentée par la SCP Avocats Vignet associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.  
 Par des lettres du 26 mars 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de la méconnaissance du champ d'application temporel de la loi dès lors que la décision attaquée se fonde sur l'article 20 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, laquelle a modifié les dispositions de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, qui ont elles-mêmes été abrogées le 1er mars 2022. Elles ont alors également été informées de ce que le tribunal était susceptible de substituer d'office à ces dispositions celles de l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique, applicables depuis le 1er mars 2022.  
 Vu :  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 2016-483 du 10 avril 2016 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Pauline Hascoët, 
 - et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A, adjoint technique principal de 2ème classe titulaire au sein de la commune de Chablis, exerçait les fonctions d'agent territorial spécialisé des écoles maternelles au sein de l'école maternelle de Ferrière. Elle a été placée en disponibilité à sa demande du 2 octobre 2017 au 3 avril 2018. Elle a ensuite été placée en congé de longue maladie à compter du 23 décembre 2019. Par un arrêté du 18 octobre 2022, la maire de Chablis a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de sa maladie. Par un courrier du 14 novembre 2022, Mme A a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle en faisant valoir qu'elle faisait l'objet de faits répétés constitutifs d'un harcèlement moral. Elle a également formé une plainte pénale le 27 octobre 2022 à raison des mêmes faits. Par une décision du 10 janvier 2023, dont Mme A demande l'annulation, la maire de Chablis a rejeté sa demande de protection fonctionnelle.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. 
 A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ". 
 3. La décision attaquée mentionne que le décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 fixe les contours à l'attribution de la protection fonctionnelle, que celle-ci est attribuée quand un agent a à connaître d'une instance civile ou pénale à raison de ses fonctions mais qu'aucune instance n'est instruite pour les faits dénoncés par Mme A. Elle ajoute en outre que les éléments mentionnés par Mme A en vue d'obtenir la protection fonctionnelle sont contestés dans leur interprétation par la commune et n'entrent ainsi pas dans le champ d'application de l'article 20 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Elle rend ainsi notamment compte des conclusions de l'analyse des faits par la maire de la commune, qui n'était pas tenu de détailler son appréciation de chacun des faits invoqués par Mme A. Cette décision, qui mentionne les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde, est suffisamment motivée. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation, qui manque en fait, doit être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 133-2 du code général de la fonction publique : " Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ". Aux termes de l'article L. 134-5 du même code : " La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. / Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". Aux termes de l'article L. 134-12 de ce code : " Le décret en Conseil d'Etat qui détermine les modalités d'application du présent chapitre précise les conditions et les limites de la prise en charge par la collectivité publique, au titre de la protection, des frais exposés dans le cadre d'instances civiles ou pénales par l'agent public ou les personnes mentionnées à l'article L. 134-7 autres que ceux couverts en application des dispositions des articles L. 134-10 et L. 134-11 ". 
 5. Lorsqu'un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, et, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 
 6. Mme A fait valoir que la maire de Chablis a entaché sa décision d'une erreur de droit en subordonnant l'octroi de la protection fonctionnelle à l'existence d'une instance civile ou pénale en cours. Il ressort des termes de la décision attaquée que la maire de Chablis a indiqué que le décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 fixait les contours de l'attribution de la protection fonctionnelle et que celle-ci était attribuée quand un agent avait à connaître d'une instance civile ou pénale à raison de ses fonctions, avant d'ajouter qu'aucune instance n'était en cours concernant les faits dénoncés par Mme A. Toutefois, les dispositions de l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique prévoient une obligation de protection des agents, qui peut prendre diverses formes, et qui n'est pas subordonnée à l'existence préalable d'une instance civile ou pénale. Par suite, Mme A est fondée à soutenir que ce motif est entaché d'erreur de droit. 
 7. La décision attaquée est cependant fondée sur un autre motif tiré de ce que les éléments de fait dénoncés par Mme A n'étaient pas constitutifs de harcèlement moral au sens des dispositions de l'article 20 de la loi du 20 avril 2016. Ces dispositions ont modifié l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 qui prévoyait notamment que " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". Toutefois, ces dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ont été abrogées à compter du 1er mars 2022 à l'occasion de l'entrée en vigueur du code général de la fonction publique. Les dispositions abrogées ont été reprises à l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique précité.  
 8. Lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut, toutefois, substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du fondement légal sur lequel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. 
 9. Si la maire de Chablis s'est fondée à tort sur les dispositions de l'article 20 de la loi du 20 avril 2016 alors qu'elles étaient abrogées, il y a lieu de substituer à ce fondement les dispositions de l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique, applicables à compter du 1er mars 2022, dès lors que cette substitution n'a pas pour effet de priver Mme A des garanties qui lui sont reconnues par la loi et que la maire n'a pas fait usage d'un pouvoir d'appréciation différent dans l'application de ces dispositions. 
 10. En troisième lieu, si la protection fonctionnelle n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. 
 11. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. 
 12. Mme A fait valoir que la directrice générale des services a exigé de sa part le rattrapage d'heures de service à la suite de différents congés dont elle a bénéficié, que son emploi du temps a été modifié pour tenir compte des heures à récupérer et que la commune a décidé de manière illégale de mettre fin à l'annualisation de son temps de travail en mai 2020. Elle ajoute que sa situation personnelle a été mentionnée dans plusieurs délibérations et comptes rendus de conseils municipaux qui ont été repris dans le bulletin d'information municipal. Elle reproche également à la commune d'avoir adressé à son conseil un rapport médical daté du 28 janvier 2022, en méconnaissance du secret médical et d'avoir refusé de reconnaître l'imputabilité au service de sa maladie. Elle soutient enfin qu'elle a rencontré des difficultés pour obtenir communication de son dossier et la transmission par la commune à la mutuelle des informations nécessaires au versement des sommes qui lui étaient dues. Il ressort des pièces du dossier que Mme A présente une pathologie dépressive caractérisée ayant entraîné un arrêt de travail à compter du 23 décembre 2019. Le Dr B, psychiatre, a relevé dans un rapport d'expertise daté du 28 janvier 2022 l'existence d'une " pathologie dépressive caractérisée avec inhibition à tous les modes, tristesse pathologique, effondrement narcissique, absence de projections dans le futur et mécanismes de défense sensitifs et phobiques ". Il retient un " lien direct et exclusif entre les manifestations cliniques et les conflits professionnels survenus dans le cadre de son travail " en relevant que cette personne n'avait donné lieu à aucune décompensation ni manifestation clinique avant les faits relatés et la décompensation dépressive. Un courrier de la psychologue clinicienne qui la suit, daté du 19 mai 2021, fait également état d'éléments déclenchants comprenant notamment des difficultés professionnelles qui ont entraîné des symptômes anxieux et notamment une importante restriction comportementale. Il ressort ainsi des différents certificats médicaux, rapports d'expertise et courriers de la psychologue que Mme A revient régulièrement sur des évènements survenus dans le contexte professionnel. 
 13. Toutefois, l'arrêt de travail de Mme A à compter de la fin du mois de décembre 2019 a fait suite à un désaccord avec sa hiérarchie au sujet de son temps de travail, Mme A refusant que la commune prélève des sommes sur son traitement pour service non fait et que la commune modifie son temps de travail hebdomadaire, ce que la commune a néanmoins décidé de faire en décembre 2019. Comme le tribunal l'a jugé dans un jugement n° 2002375 du 1er février 2022, la commune de Chablis était fondée, compte tenu du cycle annuel de travail de Mme A qui comportait des semaines avec une quotité d'heure variable, à vérifier le respect de ses obligations annuelles de service sur la période effectivement travaillée de l'année. En faisant état de ce que son employeur lui a indiqué qu'elle n'avait pas effectué un certain nombre d'heures de travail, lui a demandé d'effectuer des heures de service pour compenser ce déficit et de ce qu'il a décidé de mettre fin à l'annualisation de son temps de travail au motif qu'elle refusait que des sommes soient prélevées sur sa rémunération en raison des heures de service non fait, Mme A ne fait pas état d'éléments de nature à faire présumer l'existence d'un harcèlement. Si la requérante indique que la directrice générale des services de la commune lui aurait dit qu'elle était " payée à ne rien faire " et " inutile " à la collectivité, ces allégations contestées en défense ne sont étayées par aucun élément de preuve. La commune produit au contraire des échanges de messages SMS ne faisant état d'aucune hostilité de la directrice générale des services à l'encontre de Mme A et il ressort des différents courriers adressés par Mme A, notamment celui destiné au comité technique du centre de gestion, qu'elle a elle-même tenu des propos désobligeants concernant la directrice générale des services et la responsable des ressources humaines. 
 14. Les autres éléments évoqués par Mme A sont postérieurs au début de son arrêt de travail en décembre 2019 et sont donc survenus alors que l'agent se trouvait éloignée du service, en congé de maladie. Les comptes rendus des débats tenus lors des conseils municipaux et des informations données par la maire sur la situation du personnel, s'ils ont pu mentionner l'existence d'un différend avec un agent au sujet de son temps de travail et la nécessité de mettre fin à l'annualisation du temps de travail de l'agent qui refusait que des retenues soient faites sur sa rémunération, ainsi que l'existence d'un recours formé par Mme A, nommément visée, devant le tribunal administratif, utilisent des termes factuels qui ne sont aucunement dénigrants ou vexatoires. Il ressort du courrier de Mme A adressé au comité technique du centre de gestion le 28 décembre 2020 que les difficultés rencontrées dans le versement de son complément de salaire par son organisme de prévoyance à compter du mois de mai 2020 ont été réglées à la fin du mois de septembre 2020 à la suite d'une demande adressée par la commune à l'organisme et qu'il était également possible à l'agent de transmettre elle-même les documents à l'organisme de prévoyance comme Mme A l'a fait par la suite. Il ressort également de ce courrier que Mme A a pu obtenir une copie de l'essentiel de son dossier administratif le 7 octobre 2020 alors qu'elle en avait fait la demande par courrier du 22 septembre 2020 et que des documents supplémentaires lui ont été remis en avril 2021. Par ailleurs, si la commune de Chablis n'a pas reconnu l'imputabilité au service de la maladie de Mme A, il ressort du procès-verbal de la séance du 9 septembre 2022 du conseil médical que ce conseil a émis un avis défavorable à la demande de reconnaissance de l'imputabilité au service de la maladie en retenant que le lien direct et essentiel avec le travail n'était pas établi au vu des données cliniques de l'expertise. Par un jugement n° 2203162 du 20 juin 2024, le tribunal administratif de Dijon a d'ailleurs rejeté le recours formé par Mme A contre cette décision de refus de reconnaissance d'imputabilité au service de la maladie de l'intéressée en retenant que les difficultés dont faisait état Mme A, lorsqu'elles pouvaient être tenues pour établies, relevaient de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. La violation du secret professionnel qui résulterait de la communication par la commune de Chablis à son avocat en janvier 2022 d'un rapport médical relatif à l'état de santé de Mme A, dans le but d'émettre des critiques sur ce rapport en vue de la réunion du comité médical, révèle seulement la volonté de la commune de contester l'imputabilité au service de la maladie de Mme A. Les allégations relatives aux propos désobligeants qui auraient été tenus par la directrice générale des services, la responsable des ressources humaines ou la maire, qui seraient d'ailleurs peu répétés, ne sont étayées par aucun commencement de preuve.  
 15. Enfin, il ressort de l'expertise réalisée par le Dr B comme des attestations du psychiatre de la requérante que le facteur déclenchant des troubles dépressifs de Mme A est initialement familial et qu'elle a connu deux épisodes dépressifs, du début de l'année 2018 au mois de septembre 2018, puis du mois de juin 2019 jusqu'à début novembre 2019 liés à ces difficultés personnelles et familiales. Ainsi, le troisième épisode dépressif survenu en décembre 2019 se situe dans la continuité du précédent épisode. En outre, le Dr B a relevé dans son rapport d'expertise que " les mécanismes de défense mis en évidence, les troubles du caractère, les envahissements émotionnels et l'obnubilation par le conflit professionnel permettent de suspecter () l'existence d'une personnalité pathologique de type paranoïaque décompensée à l'occasion de ces troubles dépressifs ". Dans ces conditions, si les rapports et certificats médicaux produits par Mme A attestent d'une souffrance de l'intéressée, les différents éléments produits ne permettent pas d'établir qu'elle découlerait d'un harcèlement moral à son encontre. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'apporte pas d'éléments suffisants permettant de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral. Elle n'est ainsi pas fondée à soutenir que la maire de Chablis a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit en refusant de lui accorder la protection fonctionnelle à raison de cette situation alléguée de harcèlement moral au motif que les faits étaient contestés et que la situation de Mme A ne relevait pas d'un harcèlement moral. Il résulte de l'instruction que la maire de Chablis aurait pris la même décision en se fondant sur ce seul motif qui n'est pas illégal. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées. Doivent également être rejetées par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction de la requête. 
 Sur les frais liés au litige :  
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Chablis, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par Mme A et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme à la charge de Mme A au titre des frais exposés par la commune de Chablis et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.  
 Article 2 :  Les conclusions présentées par la commune de Chablis sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à la commune de Chablis.  
 Délibéré après l'audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Philippe Nicolet, président, 
 M. Irénée Hugez, premier conseiller 
 Mme Pauline Hascoët, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 P. Hascoët 
 Le président, 
 P. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc