TA14 · 3ème Chambre — 24 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 février 2023 et 9 octobre 2023, la société Bouygues Telecom et la société Phoenix France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 27 décembre 2022 par lequel le maire de Blainville-sur-Orne s'est opposé à la réalisation des travaux objet de la déclaration n° DP 014 076 22 U0058 déposée le 30 novembre 2022 pour l'implantation d'une antenne relais de radiotéléphonie mobile ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Blainville-sur-Orne la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation en droit ;  
 - le motif d'opposition aux travaux déclarés tenant à la dangerosité du lieu d'implantation n'est assorti d'aucune précision permettant d'en connaître le bien-fondé ; en tout état de cause, l'implantation du projet proche d'une intersection n'est pas susceptible de caractériser l'existence d'un quelconque danger pour la sécurité publique ; le projet est étranger aux conditions de sécurité du croisement du chemin de Biéville avec la route départementale D141 ; seule une piste cyclable jouxte le terrain d'assiette du projet au croisement avec le chemin de Biéville ;  
 - le motif d'opposition tiré de ce que le lieu d'implantation serait proche des habitations provoquant une pollution visuelle pour celles-ci ne repose sur aucun fondement légal ; la circonstance que le projet entraînerait des conséquences de droit privé sur la propriété d'un habitant est sans incidence sur la légalité de la décision qui doit être appréciée au regard des règles auxquelles renvoie l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme ;  
 - le motif d'opposition tiré de ce qu'une proposition de la commune a été faite pour une installation sur un terrain différent ne repose sur aucune règle ; en tout état de cause, le maire n'a pas à apprécier l'opportunité de l'implantation des antennes sur le territoire de sa commune ;  
 - le motif d'opposition tiré de ce que le dossier d'information et la simulation ont été soumis à la consultation des habitants de la commune qui ont exprimé un refus à hauteur de 82 % ne repose sur aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe ; à supposer que le maire ait entendu se prévaloir d'un motif sanitaire pour justifier sa décision d'opposition, un tel motif est tout autant injustifié ;  
 - le motif d'opposition tiré de ce que le projet ne permettrait pas de s'intégrer dans le paysage environnant, contrairement aux exigences de l'article A11 du règlement du plan local d'urbanisme, est entaché d'erreur d'appréciation ; le site dans lequel s'insère le projet est une zone agricole classique dont les caractéristiques ne sont pas remarquables, à proximité d'une route départementale, non loin d'un château d'eau et d'une zone urbanisée ; en outre, des efforts d'intégration ont été faits en choisissant un pylône treillis, qui sera d'une hauteur limitée à 26,65 mètres ; 
 - le principe d'indépendance des législations implique que les dispositions du code des postes et des communications électroniques ne peuvent fonder un refus d'autorisation d'urbanisme. 
 Par un mémoire, enregistré le 24 mars 2023, la commune de Blainville-sur-Orne conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par les associations requérantes ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, le motif tiré de l'absence de recherche par les sociétés de mutualisation des antennes relais existantes en méconnaissance de l'article D 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques peut être substitué aux motifs initiaux. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des postes et des communications électroniques ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Créantor,  
 - les conclusions de M. B, 
 - et les observations de Mme A, représentant la commune de Blainville-sur-Orne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Phoenix France Infrastructures a déposé, le 30 novembre 2022, un dossier de déclaration préalable de travaux pour l'installation d'une antenne relais de radiotéléphonie mobile pour la société Bouygues Télécom sur un terrain cadastré BA n° 51 sis Delle de la Vallée, sur le territoire de la commune de Blainville-sur-Orne. Par la décision attaquée du 27 décembre 2022, le maire de Blainville-sur-Orne s'est opposé aux travaux déclarés.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la motivation en droit de l'arrêté attaqué : 
 2. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / (). ". 
 3. Si l'arrêté attaqué vise le code de l'urbanisme, notamment les articles L. 421-4 et suivants et mentionne que le projet se situe en secteur agricole du plan local d'urbanisme en vigueur et cite l'article A 11 du PLU qui prévoit que les constructions doivent s'inscrire harmonieusement dans les paysages communaux, il ne mentionne pas les articles qui fondent l'intégralité des motifs d'opposition aux travaux déclarés par les sociétés requérantes. Dès lors, l'arrêté ne comporte pas de manière suffisamment précise les considérations de droit qui sont au fondement de l'arrêté par lequel la déclaration préalable a été refusée aux sociétés requérantes. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation en droit doit être accueilli. 
 En ce qui concerne le bien-fondé des motifs : 
 S'agissant du motif tiré de la dangerosité du lieu d'implantation de l'antenne relais pour la visibilité des piétons et des cyclistes : 
 4. Il résulte des articles L. 32-1, L. 34-9-1, L. 34-9-2, L. 42-1 et L. 43 du code des postes et des communications électroniques, complétés par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques, que le législateur a organisé de manière complète une police spéciale des communications électroniques confiée à l'Etat. Les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués au ministre chargé des communications électroniques, à l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse et à l'Agence nationale des fréquences, qui reposent sur un niveau d'expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférés à chacune de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique. 
 5. Si le législateur a par ailleurs prévu que le maire serait informé, à sa demande, de l'état des installations radioélectriques exploitées sur le territoire de la commune, et si les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l'Etat, prendre sur le territoire de la commune une décision relative à l'implantation d'une antenne relais de téléphonie mobile ou au niveau d'émission des champs d'électromagnétiques de cette antenne et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par cette antenne. 
 6. La commune de Blainville-sur-Orne fait valoir que le maire s'est fondé sur les pouvoirs de police générale qu'il tient de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales selon lesquelles le maire est chargé d'assurer notamment la sûreté et la sécurité publiques. Toutefois, il n'appartenait pas au maire de la commune de Blainville-sur-Orne de faire usage de ses pouvoirs de police générale pour s'opposer au lieu d'implantation de l'antenne relais en cause dans ce but. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que, le terrain d'assiette du projet se situe à plus de dix mètres de la route départementale D 141 et en est séparé par une piste cyclable. En outre, si la commune fait valoir en défense que le projet prévoit la plantation d'arbustes masquant le pied de l'antenne, elle n'apporte aucun élément à l'appui de son allégation permettant d'établir que la présence de ces arbustes serait susceptible d'obstruer la visibilité des usagers de la piste cyclable ni celle des usagers de la route départementale. Par ailleurs, un panneau " stop " est implanté à l'intersection de la piste cyclable et du chemin rural de Biéville afin de permettre aux piétons et aux cyclistes d'être mieux perçus et de mieux voir. Enfin, il résulte de l'article A 6 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune que les règles d'implantation par rapport aux voies et emprises publiques ne sont pas applicables aux équipements d'infrastructure publics ou d'intérêt collectif, qui seront implantés suivant leurs nécessités techniques. Or, l'implantation de l'antenne relais de téléphonie mobile est nécessaire à l'accomplissement d'un service d'intérêt collectif, en l'occurrence le fonctionnement des réseaux  de télécommunication. Dans ces conditions, la circonstance que le lieu d'implantation du projet est proche de l'intersection de la route départementale D 141 et du chemin rural de Biéville, qui est une zone dangereuse pour la visibilité des piétons et des automobilistes, ne pouvait être utilement invoquée par le maire de Blainville-sur-Orne pour justifier la décision attaquée. 
 S'agissant du motif de ce que le lieu d'implantation est proche des habitations provoquant une pollution visuelle pour ces habitations : 
 7. La commune de Blainville-sur-Orne indique que le maire s'est fondé sur les dispositions des 2° et 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales qui confient à la police municipale le soin d'une part, de réprimer les atteintes à la tranquillité publique et d'autre part, de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, notamment, les pollutions de toute nature. Toutefois, ainsi qu'il a été dit précédemment, il n'appartenait pas au maire de la commune de Blainville-sur-Orne de faire usage de ses pouvoirs de police générale pour s'opposer au lieu d'implantation en cause dans ce but. En tout état de cause, les atteintes portées aux droits des riverains et notamment le trouble visuel allégué, sont, en tant que telles, sans incidence sur la légalité d'une autorisation d'urbanisme, qui est délivrée sous réserve du droit des tiers. Dès lors, c'est à tort que le maire de Blainville-sur-Orne s'est fondé sur le motif tiré de ce que le lieu d'implantation est de nature à provoquer une pollution visuelle pour les habitations situées à proximité.  
 S'agissant du motif tiré de ce que la commune a proposé un lieu d'implantation plus éloigné : 
 8. Si la commune a proposé aux sociétés requérantes un lieu d'implantation plus éloigné, cette circonstance est sans incidence dès lors que le maire de Blainville-sur-Orne, saisi d'une déclaration préalable au titre des dispositions de l'article L. 421-4 du code de l'urbanisme, était seulement tenu de se prononcer sur la conformité du projet aux règles d'urbanisme en vigueur et il ne lui appartenait pas d'apprécier l'opportunité du choix d'implantation de celui-ci. Par suite, la décision attaquée ne pouvait se fonder sur ce motif. 
 S'agissant du motif tiré du résultat de la consultation menée auprès de la population : 
 9. La forte opposition au projet exprimée par les habitants à hauteur de 82 % dans le cadre d'une consultation publique ne saurait davantage justifier une intervention de la part du maire au titre de ses pouvoirs de police générale, afin de prévenir tout risque à l'ordre public. D'une part, ainsi qu'il a été dit précédemment, le maire était seulement tenu de se prononcer sur la conformité du projet aux règles d'urbanisme en vigueur et d'autre part, aucune disposition du code de l'urbanisme n'imposait au maire de précéder sa décision d'une consultation locale. Par suite, le maire de Blainville-sur-Orne a commis une erreur de droit en indiquant que le terrain ne pouvait pas être utilisé pour l'implantation de l'antenne relais, compte tenu du résultat de la consultation des habitants sur le projet. 
 S'agissant du motif tiré de la méconnaissance de l'article A 11 du règlement du plan local d'urbanisme : 
 10. Aux termes de l'article A 11 du règlement du plan local d'urbanisme  de la commune de Blainville-sur-Orne : " Chaque construction, indépendamment de sa nature, de sa fonction et de sa destination, devra, pour son expression architecturale et son aspect extérieur, s'inscrire harmonieusement dans les paysages communaux. / (). ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier que le lieu d'implantation du projet est situé au sein d'un vaste espace agricole, constitué de quelques constructions éparses, dépourvu d'intérêt particulier. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ce secteur, entouré de routes et comportant un château d'eau présenterait un intérêt paysager ou environnemental particulier. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, notamment de la notice de présentation, que le projet a fait l'objet d'un traitement particulier en vue de son insertion dans le paysage, dès lors qu'il a été retenu un pylône de type treillis, qui par rapport aux pylônes monotubes, présente l'avantage de permettre une vue transparente. En outre, le pylône sera grillagé par une clôture de couleur verte et une haie végétale composée d'essences locales sera implantée autour du site afin d'atténuer l'impact visuel de la zone technique de l'installation et ainsi de favoriser une meilleure intégration paysagère. Enfin, la circonstance que le pylône présente une hauteur de 24,20 mètres est sans incidence dès lors que les dispositions de l'article A 10 du règlement du plan local d'urbanisme ne sont pas applicables aux constructions d'intérêt collectif. Par suite, la décision d'opposition à travaux ne pouvait se fonder sur la méconnaissance des dispositions de l'article A 11 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 12. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 13. La commune de Blainville-sur-Orne fait valoir, dans son mémoire en défense communiqué aux sociétés requérantes, que la décision attaquée d'opposition aux travaux déclarés est légalement justifiée par le motif tiré de la méconnaissance de l'article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques dès lors que la société Bouygues ne justifie pas de la nécessité d'implanter une nouvelle antenne relais sur son territoire alors même qu'un pylône de 27 mètres est déjà existant sur la commune de Biéville-Beuville située à proximité, et bénéficie déjà de la 4G. Toutefois, ainsi qu'il a été dit précédemment, l'autorité compétente doit seulement se prononcer sur la conformité du projet d'implantation d'une antenne-relais aux règles d'urbanisme en vigueur et il ne lui appartient pas, dès lors, de contrôler le respect de la réglementation des postes et télécommunications. Un tel motif n'est donc pas de nature à fonder légalement la décision attaquée. Par suite, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs de la commune de Blainville-sur-Orne. 
 14. Il résulte de ce qui précède que les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 27 décembre 2022 par lequel le maire de Blainville-sur-Orne s'est opposé à la réalisation des travaux objet de la déclaration n° DP 014 076 22 U0058 déposée le 30 novembre 2022 pour l'implantation d'une antenne relais de radiotéléphonie mobile. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Blainville-sur-Orne une somme globale de 1 500 euros à verser aux sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 27 décembre 2022 par lequel le maire de Blainville-sur-Orne s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Phoenix France Infrastructures est annulé.  
 Article 2 : La commune de Blainville-sur-Orne versera une somme globale de 1 500 euros à la société Bouygues Télécom et à la société Phoenix France Infrastructures sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Bouygues Télécom, à la société Phoenix France Infrastructures et à la commune de Blainville-sur-Orne. 
 Délibéré après l'audience du 14 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Guillou, président, 
 - Mme Créantor, conseillère, 
 - Mme Remigy, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 V. CREANTOR 
 La présidente, 
 Signé 
 H. GUILLOU 
           La greffière, 
 Signé 
 E. BLOYET 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,  
  E. BLOYET