TA77 · Tribunal Administratif de MELUN — 10 février 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête, enregistrée le 19 janvier 2023 sous le n° 2300505, Mme B A, demeurant 24 rue des Bouillons à Lagny-sur-Marne (77400), représentée par Me Lerat, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté en date du 25 novembre 2022 du maire de Lagny-sur-Marne portant révocation de ses fonctions ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Lagny-sur-Marne de procéder à sa réintégration provisoire dans ses effectifs dans l'attente du jugement au fond ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Lagny-sur-Marne la somme de 2 640 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Mme A soutient que : 
 * la condition d'urgence de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est considérée comme remplie puisque la décision litigieuse a pour effet de bouleverser ses conditions d'existence en la plaçant dans une situation précaire puisqu'elle la prive de ses revenus alors que les charges mensuelles de son foyer s'élèvent à 3 637 euros ; le seul salaire de son époux ainsi que des revenus locatifs d'un montant total de 2 750 euros ne permettent pas d'y faire face ; 
 * il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté litigieux dès lors que : 
 - il est entaché d'incompétence de son auteur, la directrice générale des services par intérim qui ne justifie pas bénéficier d'une délégation de signature ; 
 - il est entaché d'un défaut de motivation en violation de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - il est entaché d'un vice de procédure tiré de ce que son époux n'a pu être entendu en qualité de témoin par le conseil de discipline, alors que demande en avait été faite par courriel du 16 juin 2022 ; 
 - il est entaché d'erreur de fait en ce qu'elle détenait une autorisation d'exercer une activité accessoire de 2012 à 2014 et en ce qu'il n'a jamais été répondu à sa demande d'exercer une activité de vente à caractère privé le week-end ; 
 - l'arrêté querellé est entaché d'erreur de qualification juridique des faits ; 
 - il est entaché d'erreur d'appréciation compte tenu notamment de sa manière de servir. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 janvier 2023, la commune de Lagny-sur-Marne, prise en la personne de son maire en exercice et représentée par Me Landot, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en faisant valoir que : 
 - la commune a finalement retiré l'arrêté de suspension de fonctions et a placé l'agent en congé de maladie dans l'attente de la saisine ; tous les éléments relatifs à la situation médicale de l'agent et à la question de l'imputabilité au service de la maladie déclarée à la suite de l'entretien du 9 décembre 2021 sont sans aucun rapport avec les fautes disciplinaires poursuivies et la sanction appliquée ; il en est de même de toutes les allégations sur le caractère prétendument vexatoire de l'entretien du 9 décembre 2021 et sur les modalités d'organisation dudit entretien ; 
 - la condition d'urgence n'est pas satisfaite dès lors que la requête en référé-suspension est déposée tout juste avant l'expiration du délai de recours contentieux à l'encontre de la décision de licenciement, en l'absence de circonstances particulières ; de même, le seul fait d'être privé d'emploi et de rémunération ne suffit pas à caractériser une situation d'urgence ; encore faut-il que l'agent démontre que son patrimoine, l'allocation de retour à l'emploi susceptible de lui être versée et les autres recettes de son foyer ne lui permettent pas d'assumer ses charges courantes dans l'attente du jugement au fond ; or, la requérante omet également les revenus tirés de son activité accessoire de vente à domicile qu'elle poursuit depuis sa révocation, lesquels s'élevaient pour l'année 2021 à 3 481 euros, soit 290 euros par mois, sans compter l'allocation de retour à l'emploi (ARE) ou les indemnités journalières que Mme A est susceptible de percevoir ; 
 - il n'existe aucun doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée dès lors que sa signataire a bien reçu délégation de signature du maire notamment pour les décisions disciplinaires et les licenciements ; de plus, elle est suffisamment motivée en droit comme en fait, même si cette motivation est brève ; elle n'est entachée d'aucun vice de procédure dès lors qu'il revient au conseil de discipline d'apprécier, au regard des circonstances de l'espèce, s'il y a lieu de procéder à l'audition des témoins ; en tout état de cause, il convient de vérifier si l'absence d'audition est susceptible d'avoir eu une incidence sur le sens de la décision ou de priver l'agent d'une garantie avant d'en tirer les conséquences sur la légalité de la sanction adoptée ; la requérante ayant eu toute latitude pour verser au dossier des témoignages en sa faveur, ce qu'elle ne s'est pas privée de faire en produisant devant le conseil de discipline les témoignages de Mmes C, Dideron et Tatinclaux, mais aussi le témoignage de M. A lui-même, le président a jugé que le conseil de discipline était d'ores et déjà suffisamment informé et qu'il n'était pas nécessaire d'entendre, en plus, l'époux de Mme A ; il ressort des photographies publiées par Mme A sur le compte Facebook Magali Elora Mlv A qu'elle propose à la vente des vêtements et des accessoires de mode pour le compte de la marque de prêt-à-porter Elora ; il est donc établi -et non contesté par la requérante- que Mme A exerce une activité accessoire au moins depuis février 2020 ; de plus, elle ne peut sérieusement soutenir qu'elle pensait avoir une autorisation de cumul d'activité après septembre 2013 ; en outre, le fait que certains agents aient été au courant de l'exercice d'une activité accessoire est sans incidence sur la mauvaise foi de Mme A et, surtout, sur le caractère fautif des faits reprochés ; enfin, il ne fait aucun doute qu'il ne s'agit pas seulement d'une activité occasionnelle, mais bien d'une activité habituelle et a été exercée, au moins pour partie, depuis son lieu de travail ; le cumul illégal de fonctions est généralement sanctionné par le juge comme une faute grave ; par suite, la sanction prononcée n'est pas disproportionnée. 
 Par un mémoire en réplique, enregistré le 30 janvier 2023, Mme A conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens en soutenant, de plus, qu'il ne saurait lui être reproché, au titre de l'urgence, d'avoir déposé sa requête en référé-suspension tardivement, soit à une date postérieure à l'entrée en vigueur de la décision de révocation, situation habituelle car une décision de sanction entre en vigueur à compter de sa notification ; de plus, il n'est pas établi qu'elle ne pourrait assumer les charges du foyer dans l'attente d'une décision au fond ; en outre, s'agissant de l'allocation d'aide au retour à l'emploi, celle-ci n'est prise en considération dans les revenus que si elle est perçue ; elle prend acte de la décision communiquée relativement à la délégation dont bénéficiait Mme E ; mais elle tient à préciser qu'elle maintient le moyen tiré du défaut de motivation ; de plus, s'agissant du vice de procédure devant le conseil de discipline, elle ne maintient pas ce moyen, son état de santé ne lui permettant pas d'envisager un nouveau passage en conseil de discipline ; en revanche, elle maintient son argumentation relativement à l'illégalité interne dont est entachée la décision litigieuse. 
 Vu : 
 - l'arrêté municipal litigieux en date du 25 novembre 2022 ; 
 - la requête à fin d'annulation de cet arrêté enregistrée sous le n° 2300117 ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. D, premier-conseiller, pour statuer sur les demandes de référés. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique tenue le 30 janvier 2023 en présence de Mme Do Novo, greffière d'audience, M. D a lu son rapport et entendu : 
 * les observations de Me Lerat, représentant Mme A, requérante absente, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens en soutenant, de plus, qu'elle a une carrière longue dans la fonction publique puisqu'elle a intégré l'Assistance publique des hôpitaux de Paris (AP-HP) en novembre 1992 et a toujours été bien considérée par ses collègues et sa hiérarchie ; en 2008, elle est détachée à la commune de Lagny-sur-Marne avant d'y être intégrée en 2010 ; elle n'a au gré de ses différentes fonctions reçu que des appréciations élogieuses quant à sa manière de servir et n'a jamais fait l'objet de la moindre sanction disciplinaire ; ses différentes appréciations font état de sa grande disponibilité, de sa motivation, de sa polyvalence, de son très bon relationnel, de ce qu'elle dépasse les objectifs qui lui ont été assignés ; elle n'a pas été évaluée au titre de l'année 2020-2021 du fait de l'arrivée d'un nouveau directeur des services ; en août 2012, elle avait sollicité un autorisation de cumul d'activités à titre accessoire ; une réponse négative lui aurait été adressée par courrier simple mais elle ne l'a jamais reçu ; elle en a donc déduit qu'une réponse favorable lui avait été implicitement délivrée ; le 9 décembre 2021, elle est convoquée à un entretien où on l'informe qu'elle exerce d'autres activités sans autorisation et elle fait alors l'objet d'une notification de suspension de fonctions en présence du chef de la police municipale ; elle est placée en congés maladie le lundi suivant ; le conseil de discipline se tient le 17 juin 2022 et le 25 novembre 2022 est pris l'arrêté de révocation prenant effet le 1er janvier 2023 ; entretemps, elle a été placée en congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS) ; l'urgence de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est caractérisée car elle perd son emploi et donc sa rémunération qui s'élevait à 1 800 euros nets par mois ; son époux gagne 1 850 euros auxquels s'ajoutent des revenus locatifs de deux appartements, soit un total de revenus de 2 750 euros alors que les charges mensuelles s'élèvent à 3 600 euros ; l'allocation de retour à l'emploi (ARE) n'est prise en compte que si elle est effectivement perçue, ce qui n'est pas le cas ; et c'est à la collectivité territoriale de lui communiquer les documents de Pôle Emploi pour pouvoir prétendre à cette allocation ; quant aux indemnités journalières, elle n'a aucune certitude de les percevoir ; enfin, les revenus de son activité de vente à domicile restent marginaux ; la décision litigieuse préjudicie donc bien de manière grave et immédiate à sa situation de telle sorte qu'il y a urgence à la suspendre ; il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée dès lors qu'elle est entachée d'un défaut de motivation : les motifs de la révocation sont en effet particulièrement lacunaires et pas circonstanciés ; aucune précision n'est apportée sur d'éventuels retards ou lacunes ; il en est de même quant aux publications sur les réseaux sociaux qui porteraient atteinte à l'image de la collectivité territoriale ; la décision querellée est également entachée d'erreurs de fait, notamment quant à la problématique de la dissimulation de son activité alors que celle-ci a été exercée en toute transparence et en toute bonne foi ; il en est de même quant à sa prétendue insubordination qui n'est pas caractérisée car elle n'a jamais eu de réponse à sa demande d'août 2012 et a cru de bonne foi qu'un accord implicite lui avait été délivré puisqu'à l'époque, l'absence de réponse valait accord implicite ; de plus, la décision attaquée est entachée d'erreur d'appréciation compte tenu de ce qui précède et de ce que cette activité était limitée à 200 euros par mois maximum ; en outre, les connexions constatées depuis son poste internet professionnel, au demeurant tolérées par la charte informatique de la commune de Lagny-sur-Marne, étaient raisonnables quant à leur durée et n'ont jamais servi à autre chose qu'à la consultation de sa messagerie ; enfin, même le conseil de discipline dans sa séance du 17 juin 2022 a proposé une sanction d'exclusion temporaire de fonctions de deux ans, et non la révocation ; 
 * les observations de Me Crance, substituant Me Landot, représentant la commune de Lagny-sur-Marne, défendeur, qui reprend les conclusions de son mémoire en défense par les mêmes moyens en faisant valoir, en outre, que la demande de CITIS et les conditions dans lesquelles s'est déroulé l'entretien du 9 décembre 2021 sont sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige ; l'urgence n'est pas démontrée par Mme A car les recettes du foyer permettent, même en l'absence de revenus professionnels de Madame, de couvrir les charges du foyer ; en effet, dans la mesure où la requérante a été involontairement privée d'emploi, elle a droit à l'ARE ; cette allocation serait, selon le site de calcul de Pôle Emploi, de 1 240 euros nets par mois pendant deux ans ; a minima, Mme A, qui était en congé maladie à la date de sa révocation, a droit aux indemnités journalières égales à 50% de son salaire, soit 900 euros ; le couple percevrait donc entre 3 650 et 3 950 euros nets par mois, auxquels il conviendrait d'ajouter l'activité de vente à domicile de 200 euros, soit un total de revenus de 3 850 à 4 150 euros ; a minima donc, les revenus du couple couvrent ses charges mensuelles qui ont au surplus été un peu surévaluées, notamment en ce qui concerne les dépenses alimentaires évaluées à 850 euros alors qu'elles sont estimées entre 450 et 500 euros pour un couple avec un enfant, les frais de cantine qui s'élèvent à 60 euros par mois et non à 120, la taxe foncière de 69 euros qui a été comptabilisée deux fois, ou les frais d'essence qui ne sont pas démontrés ; au total, les charges mensuelles doivent donc être ramenées à 3 200 euros ; il n'existe aucun doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige dès lors qu'elle est suffisamment motivée en droit comme en fait, quand bien même cette motivation est brève ; Mme A confond en fait motivation et justification ; à partir du moment où elle a compris ce que lui reproche la commune et qu'elle est capable d'introduire une requête avec des moyens pertinents, c'est que l'arrêté est suffisamment motivé ; la décision n'est pas entachée d'erreurs de fait puisque les faits de cumul d'activité ne sont pas contestés ; de plus, Mme A ne saurait plaider la bonne foi car elle n'a pas renouvelé sa demande de cumul depuis 2013 et, au surplus, le régime a été modifié en 2017, le silence de l'administration valant désormais rejet implicite ; en outre, le fait que ses collèges étaient au courant de son activité n'enlèvent rien à la caractérisation de la faute ; idem pour la circonstance selon laquelle cette activité ne générait pas de gros bénéfices ; au demeurant, la commune a recensé 141 publications avec photos rien que pour le mois de mai 2021 ; et il s'agissait bien de photos prises depuis le lieu de travail de Mme A et pendant ses heures de travail ; enfin, la sanction n'est pas disproportionnée compte tenu de ce que ce cumul, qui n'est pas contesté, n'était pas occasionnel, au moins depuis février 2020 ; de plus, Mme A a fait preuve de mauvaise foi et d'une forme d'insubordination ; si la commune avait suivi l'avis du conseil de discipline en infligeant à la requérante une exclusion temporaire de fonctions de deux ans, elle n'aurait pas eu droit à l'ARE et sa situation, notamment, financière aurait finalement été pire qu'avec une révocation. 
 L'instruction a été close à l'issue de l'audience à 15 heures 30. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Il résulte de l'instruction que, par arrêté n° 2022/1324, le maire de la commune de Lagny-sur-Marne (77400) a révoqué Mme B A, adjointe administrative de 2ème classe née le 9 mai 1971 exerçant les fonctions de coordonnatrice administrative évènementiel et de référente des relations publiques avec les élus. Par la présente requête, Mme A demande, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de cet arrêté municipal. 
 Sur les conclusions à fin de suspension présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. " ; aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique. " ; enfin, aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire. ". 
 S'agissant de l'urgence : 
 3. Il résulte des dispositions précitées que la condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit s'apprécier objectivement et globalement. Enfin, la condition d'urgence s'apprécie à la date de la présente ordonnance. 
 4. Pour démontrer qu'il y a urgence à suspendre l'arrêté contesté, Mme A soutient qu'il a pour effet de bouleverser ses conditions d'existence en la plaçant dans une situation précaire puisqu'il la prive de ses revenus de 1 820 euros mensuels nets alors que les charges mensuelles de son foyer s'élèvent à 3 637 euros ; le seul salaire de son époux, d'un montant de 1 850 euros nets, ainsi que des revenus locatifs d'un montant de 900 euros, soit un total de 2 750 euros de ressources, ne permettent donc pas d'y faire face. 
 5. Toutefois, d'une part, il résulte de l'instruction que les charges du foyer ont été surévaluées par la requérante qui a comptabilisé deux fois les frais de cantine, lesquels s'élèvent donc à 60 euros par mois et non à 120, ainsi que la taxe foncière de 69 euros ; de même, les frais d'essence évalués à 300 euros par mois ne sont pas démontrés ; enfin, les frais alimentaires allégués de 850 euros, qui ne sont pas davantage démontrés par des factures, sont excessifs pour un foyer de trois personnes, et doivent être ramenés à 500 euros. Au total, les charges du foyer de Mme A s'élèveraient donc à 2 860 euros. D'autre part, il résulte de l'instruction que le revenu net après impôt de M. A s'élève à 1 890 euros auquel il convient d'ajouter les revenus locatifs dont le montant allégué de 900 euros n'est pas démontré de manière probante mais n'est pas non plus sérieusement contesté en défense, soit un total de 2 790 euros de ressources mensuelles, montant très proche de celui des charges mensuelles. 
 6. De plus, ayant été involontairement privée d'emploi, il est constant que Mme A a droit à l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE) ; si le montant de celle-ci n'est pas établi avec certitude, une simulation effectuée sur le site de Pôle Emploi à partir du dernier traitement de la requérante et non sérieusement contestée par celle-ci l'évalue à 1 240 euros pendant deux ans, ce qui porterait alors les revenus du foyer à un total de 4 030 euros, bien supérieurs aux charges démontrées de 2 860 euros et même d'ailleurs aux charges déclarées de 3 637 euros. Si la requérante fait valoir que l'ARE ne doit être prise en considération dans les revenus que si elle est perçue, il ne ressort pas des deux jurisprudences du Conseil d'Etat n° 348946 et n° 451500 qu'elle cite dans son mémoire en réplique que tel soit le cas ; il ressort au contraire d'un arrêt n° 438494 de la haute juridiction que l'ARE doit être prise en considération à partir du moment où le requérant y a droit, même s'il ne la perçoit pas pour des raisons qui lui incombent ; si Mme A soutient que le bénéfice de l'ARE, qu'elle ne conteste pas dans son principe, est soumis à la communication par la collectivité territoriale des documents de Pôle Emploi, elle ne démontre pas avoir sollicité de la commune de Lagny-sur-Marne lesdits documents et s'être heurtée à un refus de sa part. Par suite, Mme A n'établit pas que l'ARE à laquelle elle a droit ne lui est pas versé du seul fait de la collectivité territoriale. 
 7. Il résulte de ce qui précède que, malgré la perte brutale de son emploi et donc de son traitement du fait de sa révocation, l'arrêté municipal litigieux ne préjudicie pas de manière suffisamment grave et immédiate à la situation de Mme A, notamment sur le plan financier et social. Par suite, la condition d'urgence de l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'est, en l'état de l'instruction, pas démontrée par la requérante. Il en résulte que, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté de révocation litigieux, il convient de rejeter les conclusions à fin de suspension dudit arrêté présentées sur le fondement de cet article L. 521-1. Par voie de conséquence, il convient également de rejeter les conclusions à fin d'injonction. 
 Sur les frais de l'instance : 
 8. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 précitées s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune de Lagny-sur-Marne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme A réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D'autre part, dans les circonstances très particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme A la somme que la commune de Lagny-sur-Marne demande au titre de l'article L. 761-1 précité du code de justice administrative. 
 O R D O N N E 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Lagny-sur-Marne tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme B A et à la commune de Lagny-sur-Marne. 
 Fait à Melun, le 10 février 2023. 
 Le juge des référés, 
 Signé : C. D 
 La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 N°2300505