TA63 · Chambre 2 — 2 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 mars 2023 et le 21 juillet 2023, Mme A... B..., représentée par Me Demars, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision du 19 septembre 2022 portant modification de la décision de non-opposition du 11 juillet 2022, ensemble la décision prise sur recours gracieux le 17 janvier 2023 ; 
 
2°) d’annuler la décision du 19 septembre 2022 portant modification de la décision de non-opposition du 12 juillet 2022, ensemble la décision prise sur recours gracieux le 17 janvier 2023 ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune d'Avermes la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- les arrêtés sont entachés d’incompétence de leur auteur ; 
- ils ont été pris au terme d’une procédure irrégulière en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu’ils constituent des décisions de retrait des décisions de non-opposition intervenues précédemment ; 
- ils sont entachés d’une erreur de droit dès lors que seules sont applicables les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme approuvé le 15 mai 2007 ; 
- ils sont entachés d’illégalité, par la voie de l’exception, dès lors que le classement des parcelles en zone agricole par le plan local d’urbanisme approuvé le 16 juin 2022 et rendu exécutoire le 7 juillet 2022 est entaché d’erreur de fait et d’appréciation. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juillet 2023, la commune d'Avermes conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce qu’il soit mis à la charge de Mme B... la somme de 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la requête est irrecevable ; 
- les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Perraud, 
- les conclusions de M. Nivet, rapporteur public, 
- et les observations de Me Demars, représentant Mme B.... 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme A... B... a déposé le 1er juillet 2022 deux déclarations préalables n°003 013 22 00057 et n°003 013 22 00058 en vue de la division de deux lots à bâtir sur des parcelles cadastrées AE 39, AE 40, AE 41 et AE 305 situées au lieu-dit « Trompsol », chemin de Ravard et chemin des Petits Rocs, à Avermes. Par un arrêté du 11 juillet 2022, le maire d’Avermes ne s’est pas opposé à la déclaration préalable n°003 013 22 00057 pour la division du lot 1 à bâtir, d’une superficie de 1158 m². Par un arrêté du 12 juillet 2022, cette même autorité ne s’est pas opposée à la déclaration préalable n°003 013 22 00058 pour la division du lot 2 à bâtir, d’une superficie de 919 m². Par deux arrêtés du 19 septembre 2022 qui « annulent et remplacent » les deux décisions précédentes, il a assorti ses deux nouvelles décisions de non-opposition d’une prescription relative au classement des parcelles en zone A du plan local d’urbanisme adopté le 16 juin 2022. Mme B... demande au tribunal d’annuler pour excès de pouvoir chacune de ces deux décisions ainsi que les rejets des recours gracieux qu’elle a formulés. 
 
Sur la fin de non-recevoir tirée du défaut de notification de la requête : 
 
Aux termes de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme : « En cas (…) de recours contentieux à l’encontre (…) d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir, (…) l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation (…) ». 
Ces dispositions visent, dans un but de sécurité juridique, à permettre au bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme, ainsi qu’à l’auteur de cette décision, d’être informés à bref délai de l’existence d’un recours contentieux dirigé contre elle. En revanche, elles n’exigent pas que le bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme notifie à l’auteur de cette décision le recours contentieux qu’il forme pour la contester lorsqu’elle est assortie de prescriptions ou pour contester ces prescriptions elles-mêmes. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut d’accomplissement de la formalité de notification instituée par les dispositions précitées de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ne peut être accueillie et doit donc être écartée. 
Sur les conclusions aux fins d’annulation :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (…) ». L’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 211-2 de ce code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (…) ». Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : « Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationale ; / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière (…) ». En vertu de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ». La décision portant retrait d’une décision de non-opposition à déclaration préalable, étant une décision créatrice de droits, est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle doit, par suite, être précédée d’une procédure contradictoire. 
 
Il ressort des pièces du dossier que les arrêtés attaqués du 19 septembre 2022, ainsi que leur article 1er le mentionne, annulent et remplacent les décisions de non-opposition des 11 et 12 juillet 2022. Ils constituent, par suite, des décisions de retrait des décisions de non-opposition à déclaration préalable précédemment délivrées. Il ne ressort pas des pièces du dossier et n’est d’ailleurs pas contesté que Mme B... n’a pas été mise en mesure de présenter ses observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, orales, avant qu’ils ne lui soient notifiés. La requérante est, dès lors, fondée à soutenir que ces arrêtés méconnaissent les dispositions de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration dont le respect constitue une garantie pour le titulaire de l’autorisation que l’autorité envisage de retirer. 
 
En second lieu, aux termes L. 410-1 du code de l’urbanisme : « Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. / (…) Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis. Le certificat d'urbanisme précise alors expressément laquelle ou lesquelles des circonstances prévues aux deuxième à sixième alinéas de l'article L. 424-1 permettraient d'opposer le sursis à statuer. / Le certificat d'urbanisme est délivré dans les formes, conditions et délais déterminés par décret en Conseil d'Etat par l'autorité compétente mentionnée au a et au b de l'article L. 422-1 du présent code. ».  
 
Il résulte de la combinaison des articles L. 424-1, L. 153-11 et L. 410-1 du code de l’urbanisme que tout certificat d’urbanisme délivré sur le fondement de l’article L. 410-1 a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d’autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d’urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat, parmi lesquelles figure la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis lorsqu’est remplie, à la date de délivrance du certificat, l’une des conditions énumérées par l’article L. 424 -1 du code de l’urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l’autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan local d’urbanisme. Lorsque le plan en cours d’élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d’urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues de ce nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable. 
 
Il ressort des pièces du dossier qu’à la date de délivrance du certificat d’urbanisme délivré à Mme B..., le 23 septembre 2021, le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du nouveau plan local d’urbanisme avait eu lieu le 26 décembre 2018, le projet de plan ayant été arrêté par une délibération du conseil municipal du 21 octobre 2021 et l’enquête publique s’étant déroulée entre le 14 février et le 15 mars 2022. Le PADD fait notamment apparaître des objectifs généraux de mise en valeur et de développement de l’économie de la commune et de préservation de l’environnement communal, tous deux ayant pour indicateurs le maintien et la valorisation de l’activité et des terres agricoles. S’il ressort de ce même PADD que le terrain de Mme B... se situe dans un secteur concerné notamment par la préservation des sièges d’exploitations agricoles, par la protection des espaces agricoles non déclarés à la politique agricole communautaire et faisant l’objet d’une exploitation agricole et par la préservation de l’espace rural au sein duquel le futur plan a pour objectif de limiter fortement l’urbanisation et l’extension des hameaux existants, ce document, au vu notamment des délimitations par des cartes illustratives des secteurs en cause peu précises, ne saurait toutefois être regardé comme présentant un état suffisamment avancé du plan en ce qui concerne le futur classement du secteur où se situe le projet de Mme B... et donc comme faisant regarder le projet comme de nature à compromettre l’exécution du futur plan local d’urbanisme. Dans ces conditions, en opposant les dispositions du plan local d’urbanisme adopté le 16 juin 2022, Mme B... est fondée à soutenir que les décisions attaquées sont entachées d’erreur de droit. 
 
Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible de fonder l’annulation de la décision attaquée. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... est fondée à demander l’annulation des deux arrêtés du 19 septembre 2022 du maire d’Arvermes et, par voie de conséquence, l’annulation des deux décisions du 17 janvier 2023 rejetant ses recours gracieux. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B..., qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune d’Avermes demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune d’Avermes la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme B... et non compris dans les dépens. 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : L’arrêté du 19 septembre 2022 du maire d’Avermes portant décision de non-opposition modificative à la déclaration préalable déposée par Mme B... (lot 1) et la décision du 17 janvier 2023 de rejet du recours gracieux sont annulés. 
 
Article 2 : L’arrêté du 19 septembre 2022 du maire d’Avermes portant décision de non-opposition modificative de déclaration préalable déposée par Mme B... (lot 2) et la décision du 17 janvier 2023 de rejet du recours gracieux sont annulés. 
 
Article 3 : La commune d’Avermes versera à Mme B... la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Les conclusions de la commune d’Avermes présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B... et à la commune d'Avermes. 
 
 
Délibéré après l'audience du 18 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Bentéjac, présidente, 
M. Perraud, conseiller,  
Mme Michaud, conseillère,  
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2025. 
 
Le rapporteur, 
 
G. PERRAUD 
 
La présidente, 
 
C. BENTÉJAC 
 
La greffière, 
 
 
 
 
C. PETIT 
 
La République mande et ordonne au préfet de l’Allier en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice, à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.