TA64 · CHAMBRE 2 — 17 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 février 2023 et le 13 février 2024, la société par actions simplifiée Free mobile, représentée par Me Martin, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 16 janvier 2023 par lequel le maire de Bidart  s'est opposé à sa déclaration préalable en vue de la construction d'une station relais de téléphonie mobile ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Bidart, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de lui délivrer une décision de non-opposition à sa déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à venir, et ce, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Bidart une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme est entaché d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation ; 
 - le classement du terrain d'assiette en zone NC2 ne fait pas obstacle à l'implantation de la station relais ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article NCu11 est entaché d'erreur d'appréciation ; 
 - le motif dont la commune de Bidart demande la substitution, fondé sur les articles Ncu1 et NCu2 du règlement du plan local d'urbanisme, est entaché d'erreur d'appréciation ; 
 - le motif dont la commune de Bidart demande la substitution, fondé sur l'article  
 R. 431-6 du code de l'urbanisme, est entaché d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 décembre 2023, la commune de Bidart, représentée par Me Wattine, conclut, en l'état de ses dernières écritures, au rejet de la requête, à ce que soit prononcée par voie de conséquence l'annulation de l'arrêté de non-opposition à la déclaration préalable délivré par le maire de Bidart à la société Free mobile en exécution de l'ordonnance du juge des référés du 28 avril 2023, et à ce que soit mise à la charge de la requérante une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par la société Free mobile ne sont pas fondés ; 
 - l'arrêté attaqué pouvait être également fondé, par une substitution de motifs, sur la méconnaissance de l'article R. 431-6 du code de l'urbanisme et des articles NCu1 et NCu2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Dumez-Fauchille, 
 - et les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Par un arrêté du 16 janvier 2023, le maire de Bidart s'est opposé à la déclaration préalable présentée le 23 décembre 2022 par la société Free mobile en vue de l'édification d'une station relais de téléphonie mobile. La société Free mobile demande l'annulation de cet arrêté. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. L'arrêté attaqué se fonde sur ce que le projet est constitutif d'une extension isolée de l'urbanisation, en méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, et sur ce que le pylône treillis projeté est de nature à porter atteinte à l'espace paysager environnant, en méconnaissance de l'article NCU11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart. 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants.(). ". Il résulte de ces dispositions que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, en continuité avec les agglomérations et les villages existants. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que le pylône projeté doit prendre place sur un terrain déjà artificialisé, bitumé, jouxtant au nord et à l'est des constructions à usage d'entrepôt ou d'activité artisanale, dans un secteur enserré entre l'autoroute A63 au sud et la voie ferrée au nord, à l'opposé de laquelle s'étend un secteur densément construit. Dans ces conditions, et sans qu'y fasse obstacle le classement de la parcelle en cause en zone NCu du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart, le projet se situe en continuité de l'agglomération de la commune de Bidart. Par suite, en fondant l'arrêté attaqué sur le premier motif rappelé au point 2, le maire de cette commune a fait une inexacte application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 
 5. En deuxième lieu, au titre de l'article NCu11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart : " Aspect extérieur des constructions et aménagement de leurs abords : Les constructions, restaurations, agrandissements, surélévations, adjonctions d'immeubles, doivent être conçues de façon à s'insérer dans la structure existante et s'harmoniser avec l'environnement architectural et paysager. () " 
 6. Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 7. Ainsi qu'il a été dit au point 4, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet, certes bordé à l'ouest par une parcelle boisée, est lui-même bitumé, et situé en continuité d'une zone comptant des bâtiments à usage d'entrepôts ou d'activité  artisanale et leurs parcs de stationnements attenant, ainsi qu'une antenne-relais, à proximité tant de la voie de chemin de fer que de l'autoroute, de sorte que le secteur en cause ne présente pas d'intérêt architectural ou paysager particulier. La construction du pylône, lequel présente, en outre, une structure en treillis de nature à atténuer son impact visuel, s'insère dans le milieu existant et ne présente pas de rupture d'harmonie avec son environnement architectural et paysager. Par suite, en fondant l'arrêté attaqué sur le second motif rappelé au point 2, le maire de Bidart a fait une inexacte application de l'article NCu11 du règlement du plan local d'urbanisme de cette commune. 
 8. En dernier lieu, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 9. D'une part, aux termes de l'article NCu1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart : " Occupations et utilisations du sol interdites : Les constructions ou installations qui ne sont pas compatibles avec le caractère de la zone dont notamment () Les constructions destinées à l'industrie, à l'artisanat et au commerce (). ". Aux termes de l'article NCu2 du même règlement : " Occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : Peuvent être autorisés, dans la limite des règles fixées par le présent chapitre et à la condition générale de ne pas porter atteinte ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages, ni à la préservation des sols agricoles et forestiers : () Les occupations et utilisations du sol liées et nécessaires : () aux services publics ou d'intérêt général, liés à la voirie ou aux réseaux divers, ainsi que les parkings, sous réserve de leur intégration dans le site et si leur localisation est impérativement déterminée par des considérations techniques, à condition de ne pas compromettre l'équilibre des espaces naturels concernés et la qualité des paysages. () ". Les dispositions du plan local d'urbanisme relatives aux ouvrages et équipements nécessaires au fonctionnement des services publics doivent être regardées comme s'appliquant aux antennes et aux pylônes installés par les opérateurs dans le cadre de l'exploitation d'un réseau de télécommunication. 
 10. Le pylône à usage d'antenne de relais de radiotéléphonie ne relève pas des constructions destinées à l'artisanat, à l'industrie ou au commerce interdites par l'article NCu1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bidart, mais présente le caractère d'un équipement nécessaire au fonctionnement des services publics. La commune n'est donc pas fondée à invoquer le motif tiré de la méconnaissance de l'article NCu1 du règlement du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, en particulier des cartes de couvertures des réseaux de 3ème, 4ème et 5ème génération exploités par la société pétitionnaire, que l'antenne-relais projetée a vocation à couvrir une zone encore non couverte par ces réseaux. En outre, en l'absence d'obligation de partage des sites ou des pylônes entre les opérateurs, la commune ne peut utilement opposer la possibilité de mutualiser les possibilités de couverture avec l'équipement existant à proximité, exploité par un autre opérateur. En conséquence, la localisation de l'antenne-relais projetée doit être regardée comme impérativement déterminée par des considérations techniques. Dès lors, le motif de substitution invoqué par la commune de Bidart tendant à ce que le projet méconnaît l'article NCu2 du règlement du plan local d'urbanisme de cette commune n'est pas non plus fondé. 
 11.  D'autre part, aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : " Le dossier joint à la déclaration comprend : () d)  Le justificatif de dépôt de la demande d'autorisation prévue à l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne. ". Aux termes de l'article R. 423-22 du même code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes. ". 
 12. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité compétente pour instruire la déclaration préalable, si elle constate l'incomplétude du dossier, non pas de faire opposition à cette déclaration, mais de demander au pétitionnaire de compléter son dossier, lequel est réputé complet un mois après son dépôt, en application des dispositions précitées de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme, dans le cas où aucune demande de pièce manquante n'a été notifiée par le service instructeur dans ce délai. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une demande de complément de la déclaration préalable présentée par la société Free Mobile a été adressée par le service instructeur dans le délai requis. Cette déclaration préalable était donc réputée complète à l'issue de ce délai. Par suite, le motif de substitution invoqué par la commune de Bidart tiré du caractère incomplet de la déclaration préalable présentée par la société Free Mobile n'est pas fondé.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du maire de Bidart du 16 janvier 2023 doit être annulé. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. () ". Lorsque l'exécution d'un jugement ou d'un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées, de statuer sur ces conclusions en tenant compte, le cas échéant après une mesure d'instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l'exécution du jugement ou de l'arrêt implique nécessairement une mesure d'exécution, il incombe au juge de la prescrire à l'autorité compétente. 
 15. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. () ". Aux termes de l'article L. 424-3 du même code : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ".  L'article L. 600-4-1 du même code dispose : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier. ". 
 16. Les dispositions précitées de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaître tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision.  Ces dispositions ont pour objet de permettre d'accélérer la mise en œuvre de projets conformes aux règles d'urbanisme applicables en faisant obstacle à ce qu'en cas d'annulation par le juge du refus opposé à une demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable, et compte tenu de ce que les dispositions de l'article L. 600-2 du même code conduisent à appliquer le droit en vigueur à la date de la décision annulée, l'autorité compétente prenne une nouvelle décision de refus ou d'opposition. 
 17. Il résulte de ce qui précède que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions aux fins d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction, soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2, demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 18. Par ailleurs, un arrêté de non-opposition à déclaration préalable délivré à la suite du réexamen ordonné en conséquence d'une mesure de suspension prise sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, et pour l'exécution de l'ordonnance du juge des référés, revêt un caractère provisoire. 
 19. Le présent jugement censure les motifs sur lesquels le maire de Bidart a fondé son arrêté du 16 janvier 2023 portant opposition à déclaration préalable. Les dispositions d'urbanisme applicables à la demande de permis devant être regardées comme celles en vigueur à la date de la décision attaquée, il ne résulte pas de l'instruction qu'un autre motif serait susceptible de justifier une décision d'opposition, ni qu'un changement de circonstances de fait serait intervenu et ferait obstacle à la délivrance d'une décision de non-opposition à la déclaration.  
 20. Il résulte toutefois de l'instruction qu'à la suite de l'ordonnance du 28 avril 2023. par laquelle le juge des référés du tribunal a suspendu l'exécution de l'arrêté attaqué, par arrêté du 24 mai 2023, dont le caractère provisoire cesse à la date du présent jugement, le maire de Bidart ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de la société Free mobile. Pour les motifs exposés ci-dessus, la commune de Bidart n'est pas fondée à en demander l'annulation. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction de la requête de la société Free mobile sont devenues sans objet.  
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 22. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Bidart doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Free mobile et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de Bidart du 16 janvier 2023 est annulé. 
 Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'injonction de la requête de la société Free mobile. 
 Article 3 : La commune de Bidart versera à la société Free mobile une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Bidart aux fins d'annulation et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Free mobile et à la commune de Bidart. 
 Délibéré après l'audience du 9 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2024. 
 La rapporteure, 
 V. DUMEZ-FAUCHILLE 
 Le président, 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLONLa greffière, 
 P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition : 
 La greffière,