TA35 · 1ère Chambre — 24 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 1er février 2023, Mme B A, représentée par Me Jean-Meire, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 25 août 2022 par lequel le maire de la commune de Ploubazlanec a fait opposition à la déclaration préalable déposée le 5 juillet 2022 pour des aménagements sur une terrasse surélevée d'une maison existante située 7 rue de Croas Zellour, ainsi que la décision par laquelle il a implicitement rejeté son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Ploubazlanec la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision est insuffisamment motivée ; 
 - la décision attaquée méconnaît l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que le retrait de la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable dont elle était titulaire n'a pas fait l'objet d'une procédure contradictoire préalable ; 
 - les travaux litigieux étaient dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'atteinte à un intérêt architectural est entaché d'erreur d'appréciation ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance de l'article UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme est entaché d'erreur d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 6 décembre 2023, la commune de Ploubazlanec, représentée par la SARL Martin Avocats, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, la décision d'opposition à la déclaration préalable pouvait être fondée sur un motif tiré de ce que la pétitionnaire était tenue de solliciter une autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment, dès lors que les travaux réalisés sur l'extension n'ont pas été exécutés conformément aux permis de construire délivrés les 17 juin 2011 et 23 novembre 2011. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Blanchard, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Laville Collomb, de la SARL Martin Avocats, représentant la commune de Ploubazlanec. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B A a obtenu, par arrêté du 17 juin 2011 du maire de la commune de Ploubazlanec, un permis de construire pour la réalisation d'une extension sur une maison d'habitation située 7 rue de Croas Zellour. Ce permis a fait l'objet d'un permis de construire modificatif délivré le 23 novembre 2011. Le 5 juillet 2022, Mme A a déposé une déclaration préalable aux fins de régulariser des travaux réalisés sur la toiture-terrasse de cette extension. Par un arrêté du 25 août 2022, le maire de la commune de Ploubazlanec s'est opposé à cette déclaration préalable. Mme A demande l'annulation de cet arrêté et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fins d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. () ". Aux termes de l'article R. 424-5 de ce code : " En cas d'autorisation ou de non-opposition à déclaration préalable, la décision mentionne la date d'affichage en mairie ou la date de publication par voie électronique de l'avis de dépôt prévu à l'article R. * 423-6. Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée ". 
 3. En l'espèce, la décision préalable indique que le projet, du fait de son impact visuel dans le tissu urbain environnant, compromettra le caractère des lieux dans lequel il s'inscrit, de sorte que les travaux litigieux méconnaissent l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. La décision précise également que le projet d'aménagement de la terrasse surélevée soumis au service instructeur méconnaît également l'article UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Ploubazlanec, qui prévoit notamment que les projets s'insèrent harmonieusement dans le milieu environnant et respectent les paysages naturels et urbains. Dans ces conditions, à le supposer soulevé, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée doit être écarté. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". L'article R. 423-23, inséré dans la section IV du chapitre III, dispose : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". L'article R. 423-24 prévoit : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : () c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques () ". Aux termes de l'article R. 423-42 : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; b) Les motifs de la modification de délai () ". L'article R. 423-18 du même code prévoit également que cette modification du délai doit être notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande. L'article R. 423-43 du code de l'urbanisme, inséré dans la même sous-section que l'article R. 423-42, prévoit : " Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites. () ". 
 5. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. Une modification du délai d'instruction notifiée après l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article R*423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l'une des hypothèses de majoration prévues aux articles R*423-24 à R*423-33 du même code, n'a pas pour effet de modifier le délai d'instruction de droit commun à l'issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S'il appartient à l'autorité compétente, le cas échéant, d'établir qu'elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d'instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. 
 6. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " () II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques. / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. () ". 
 7. Enfin, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". L'article L. 121-1 du même code dispose : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". 
 8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que Mme A a déposé le 5 juillet 2022 le dossier de déclaration préalable portant sur les travaux litigieux. Par un courrier reçu par la requérante le 18 juillet 2022, le service instructeur l'a informée que le délai d'instruction de la déclaration préalable était majoré d'un mois, au motif que le projet était situé dans les abords des monuments historiques. La commune de Ploubazlanec établit avoir procédé à la consultation ayant motivé la prolongation du délai d'instruction, dès lors qu'elle a saisi l'architecte des Bâtiments de France, lequel a rendu un avis le 18 août 2022 au sujet des travaux en cause. 
 9. La requérante soutient qu'aucune protection au titre des abords des monuments historiques n'était applicable dès lors qu'aucun périmètre de protection n'a été délimité par l'autorité administrative autour de la chapelle de Perros Hamon, inscrite au titre des monuments historiques, et que, si la maison se trouve à moins de 500 mètres de ce monument, elle n'est pas dans son champ de visibilité. Mme A ne peut toutefois se prévaloir utilement de cette circonstance, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point 5 ci-dessus, le juge administratif, saisi de moyens en ce sens, doit seulement s'assurer que la prolongation du délai était motivée par l'une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du code de l'urbanisme et que l'autorité administrative a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé cette prolongation. Par suite, l'arrêté du 25 août 2022 par lequel le maire de Ploubazlanec s'est opposé à la déclaration préalable déposée par Mme A ne procède pas au retrait d'une décision tacite de non-opposition. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration doit donc être écarté comme inopérant. 
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à *R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement () ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies produites, que les travaux litigieux, qui, contrairement à ce que soutient la requérante, ne se bornent pas à la pose de jardinières, ont consisté en l'installation de claustras sur le toit-terrasse de l'extension de la maison de Mme A, où ils font fonction de garde-corps et de brise-vues. Il résulte des dossiers de demande des permis de construire délivrés les 17 juin et 23 novembre 2011, et notamment des plans de façades, que l'installation de ces claustras n'avait pas été autorisée par ces permis. La pose de ces claustras, très visibles de la voie publique et de couleur bois tandis que le revêtement du corps principal de la maison et de l'extension est de couleur blanche, sont de nature à modifier l'aspect extérieur de la maison. Ces travaux devaient donc, en application du a) de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme, être précédés d'une déclaration préalable. Par suite, le moyen tiré de ce que les travaux litigieux étaient dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 12. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il appartient à l'autorité administrative compétente d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction pourrait, compte tenu de sa nature et de ses effets, avoir sur le site. 
 13. Par ailleurs, l'article UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme de Ploubazlanec, applicable au projet, dispose : " () La création architecturale, la qualité des constructions, leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant, le respect des paysages naturels ou urbains ainsi que celui du patrimoine sont d'intérêt public. / Le respect de cet intérêt relève de la compétence, de la volonté et de la responsabilité du concepteur, du maître d'ouvrage et de l'autorité habilitée à délivrer les autorisations d'occupation et d'utilisation du sol () ". 
 14. En l'espèce, la maison litigieuse se trouve dans un quartier pavillonnaire, dont les maisons, majoritairement de style néo-breton, avec revêtement de teinte claire et toiture d'ardoise à double pans, présentent des caractéristiques architecturales homogènes. Le terrain d'assiette, situé en espace naturel remarquable, se trouve à une centaine de mètres de la limite entre ce compartiment d'urbanisation à dominante pavillonnaire et de vastes espaces naturels, inclus dans le périmètre d'un site inscrit, donnant sur la mer. Pour sa part, la maison de Mme A est également construite dans le style néo-breton, tandis que l'extension en rez-de-chaussée réalisée en exécution des permis de construire délivrés en 2011 est intégralement revêtue d'un bardage de teinte très claire et s'harmonise avec le corps principal de la maison. Les claustras mis en place sur la toiture-terrasse de ce rez-de-chaussée, particulièrement visibles de la voie publique, sont de taille et de forme hétérogènes, de sorte que l'installation présente un aspect dépareillé. Ils sont en outre de couleur bois et de ce fait contrastent de manière importante avec les autres teintes de la construction de Mme A et des constructions voisines. Dans ces conditions et alors même que la maison n'est pas située dans le champ de visibilité de la chapelle de Perros Hamon, le motif de l'arrêté attaqué, tiré de ce que le projet est de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, en méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme précité, n'est pas entaché d'erreur d'appréciation. 
 15. Pour les mêmes motifs, doit être écarté le moyen tiré de ce que le motif de l'arrêté fondé sur la méconnaissance par le projet de l'article UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme est entaché d'erreur d'appréciation. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 25 août 2022 par lequel le maire de la commune de Ploubazlanec a fait opposition à la déclaration préalable déposée le 5 juillet 2022 par Mme A, ainsi que la décision par laquelle il a implicitement rejeté son recours gracieux, doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Ploubazlanec, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme A la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Ploubazlanec au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Mme A versera à la commune de Ploubazlanec la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Ploubazlanec. 
 Délibéré après l'audience du 10 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Grondin, premier conseiller, 
 M. Blanchard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 janvier 2025. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 A. Blanchard 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.