TA76 · Juge Unique 2 — 23 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 février 2023 et le 18 octobre 2023, Mme A B, représentée par Me Languil, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune d'Orival a refusé de lui communiquer, suite à ses demandes datées du 24 mars 2022 et du 14 avril 2022 :  
 -les délibérations et procès-verbaux des séances du conseil municipal approuvant ou modifiant le tableau des effectifs entre janvier 2020 et le 14 avril 2022, ainsi que les documents annexés à ces délibérations et procès-verbaux ;  
 -les contrats des agents contractuels recrutés de janvier 2021 au 14 avril 2022 ;  
 -les arrêtés portant attribution d'indemnités de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) ; 
 2°) d'enjoindre à la commune d'Orival de lui communiquer ces documents, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard par document manquant ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Orival la somme de 2000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision de refus de communication n'est pas motivée ; 
 - la décision de refus de communication méconnaît l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la commune n'établit pas, contrairement à ce qu'elle soutient en défense, avoir communiqué les documents sollicités. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 septembre 2023 et le 6 novembre 2024, ce dernier non communiqué, la commune d'Orival, représentée par Me Dettori, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de Mme B une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - la décision attaquée ne fait pas partie de celles devant faire l'objet d'une motivation en vertu de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la requérante n'a pas saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) d'une demande d'avis concernant la communication des délibérations et procès-verbaux des séances du conseil municipal approuvant ou modifiant le tableau des effectifs et les documents annexés, de sorte qu'elle ne peut pas se prévaloir d'un avis favorable de la CADA concernant cette demande ;  
 - la commune a communiqué à la requérante les contrats des agents contractuels recrutés en 2021 et les arrêtés portant attribution d'indemnité de fonction de sujétions et d'expertise. 
 Par ordonnance du 24 octobre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 8 novembre 2024.   
 Par un courrier du 2 mai 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité partielle des conclusions de la requête.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code général de la fonction publique ;  
 - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Galle en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 15 mai 2025 : 
 - le rapport de Mme Galle, magistrate désignée ; 
 - les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique,  
 - les observations de Me Languil, représentant Mme B ;  
 - les observations de Me Dettori, représentant la commune d'Orival. 
 Considérant ce qui suit : 
  1. Par un courrier du 24 mars 2022, Mme B a demandé au maire de la commune d'Orival de lui communiquer l'ensemble des contrats de travail conclus par la commune durant l'année 2021, ainsi que les arrêtés portant attribution d'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise, le cas échéant occultés des informations confidentielles relatives à chaque agent. Par un second courrier du 14 avril 2022, Mme B a demandé à la commune d'Orival de lui communiquer d'une part les délibérations et procès-verbaux des séances du conseil municipal approuvant ou modifiant le tableau des effectifs entre janvier 2020 et le 14 avril 2022, ainsi que les documents annexés à ces délibérations et procès-verbaux, et d'autre part, les contrats des agents contractuels recrutés de janvier 2021 jusqu'au 14 avril 2022.  
  2. Mme B a saisi, le 15 avril 2022, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), d'un refus de communication du maire d'Orival portant d'une part sur " l'ensemble des contrats de travail conclus par la commune d'Orival sur l'année 2021 ", et d'autre part, sur les " arrêtés portant attribution d'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise ". La CADA a émis, le 23 juin 2022, un avis favorable sous réserves à la communication des contrats de travail conclus par la commune en 2021, et un avis défavorable à la demande de communication des " arrêtés portant attribution d'indemnité de fonctions ".  
  3. Par la présente requête, Mme B demande au tribunal d'annuler le refus de la commune d'Orival de lui communiquer les délibérations et procès-verbaux des séances du conseil municipal approuvant ou modifiant le tableau des effectifs entre janvier 2020 et le 14 avril 2022, ainsi que les documents annexés à ces délibérations et procès-verbaux, les contrats des agents contractuels recrutés par la commune de janvier 2021 au 14 avril 2022 et les arrêtés portant attribution d'indemnités de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE).  
 Sur l'étendue du litige :  
  4. La commune d'Orival soutient qu'elle a déjà communiqué à Mme B, sans préciser la date de cette communication, les contrats des agents contractuels recrutés en 2021 et les arrêtés portant attribution d'indemnité de fonction de sujétions et d'expertise. La requérante conteste toutefois avoir reçu ces documents et produit deux courriers de relance datés du 4 juillet 2022 et du 19 septembre 2022 indiquant que ces documents n'ont pas été reçus. La commune ne produisant aucun document de nature à établir qu'elle a bien fait parvenir à Mme B les contrats de travail des agents contractuels recrutés en 2021 et les arrêtés portant attribution d'indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise, et n'indiquant d'ailleurs pas la date à laquelle ces documents auraient été transmis à Mme B, les conclusions tendant à l'annulation des décisions implicites du maire refusant de communiquer ces documents ne sont pas privées d'objet. 
 Sur la recevabilité :  
 En ce qui concerne la recevabilité des conclusions dirigées contre un refus de communiquer des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal relatifs au tableau des effectifs :  
  5. Aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif en application du titre Ier (). La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". Il résulte de ces dispositions que lorsqu'une demande de communication de documents administratifs a été rejetée par une décision explicite ou implicite de l'autorité administrative, ce refus ne peut être déféré directement au juge de l'excès de pouvoir. L'intéressé doit, au préalable, avoir saisi de ce refus la commission d'accès aux documents administratifs (CADA). A défaut de recours administratif préalable devant cette commission, la contestation portée directement devant le juge administratif est irrecevable.  
  6. La commune d'Orival soutient que la requérante n'a pas saisi, préalablement à la saisine du tribunal, la commission d'accès aux documents administratifs d'une demande tendant à la communication des " délibérations et procès-verbaux des séances du conseil municipal approuvant ou modifiant le tableau des effectifs entre janvier 2020 et le 14 avril 2022, ainsi que les documents annexés à ces délibérations et procès-verbaux ". Il ressort de l'avis de la commission d'accès aux documents administratifs du 23 juin 2022 que la saisine de la CADA réalisée par Mme B portait exclusivement sur deux séries de documents, à savoir " 1) l'ensemble des contrats de travail conclus par la commune d'Orival sur l'année 2021 ; 2) les arrêtés portant attribution d'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) ". Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que Mme B aurait saisi la commission d'accès aux documents administratifs d'une demande s'agissant des délibérations et procès-verbaux des séances du conseil municipal approuvant ou modifiant le tableau des effectifs entre janvier 2020 et le 14 avril 2022, ainsi que les documents annexés à ces délibérations et procès-verbaux. En l'absence de saisine préalable de la commission d'accès des documents administratifs portant sur une telle demande, les conclusions présentées devant le tribunal tendant à l'annulation d'une décision de refus de communication des délibérations et procès-verbaux des séances du conseil municipal approuvant ou modifiant le tableau des effectifs entre janvier 2020 et le 14 avril 2022, ainsi que les documents annexés à ces délibérations et procès-verbaux, sont irrecevables.  
 En ce qui concerne la recevabilité des conclusions dirigées contre un refus de communiquer les contrats de travail conclus de janvier 2021 au 14 avril 2022 :  
  7. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis de la commission d'accès aux documents administratifs du 23 juin 2022, que Mme B a saisi cette commission uniquement d'un refus de communiquer les contrats de travail conclus par la commune durant l'année 2021 et que la commission ne s'est prononcée sur le refus opposé à une telle demande que s'agissant de l'année 2021. Par suite, la requérante n'est pas recevable, faute d'avoir saisi la commission d'une demande portant sur les contrats conclus entre le 1er janvier 2022 et le 14 avril 2022, à demander l'annulation d'une décision de refus de communication de la commune d'Orival concernant les contrats de recrutement conclus pour la période du 1er janvier au 14 avril 2022. Les conclusions présentées par la requérante doivent donc être, dans cette mesure, rejetées.  
 Sur les conclusions à fins d'annulation : 
  8. Aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, (), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ". L'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ".  Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / () " 
    En ce qui concerne la demande de communication des contrats de travail conclus par la commune durant l'année 2021 :  
  9. Le contrat de travail et le bulletin de salaire d'un agent public sont des documents administratifs librement communicables à toute personne qui en fait la demande en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve que soient occultées, préalablement à la communication, toutes les mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur de l'agent public en cause.  
  10. Lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, la communication n'est pas susceptible de révéler une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, sur la personne recrutée. En revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une appréciation et un jugement de valeur portés sur cette personne. Dans ce cas, le contrat de travail peut être communiqué après occultation des éléments relatifs à la rémunération.  
  11. Il résulte de ce qui précède que le refus de la commune d'Orival de communiquer à Mme B les contrats de travail des agents recrutés par la commune durant l'année 2021 doit être annulé.  
    En ce qui concerne la demande de communication des arrêtés portant attribution d'indemnités de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) : 
  12. Mme B se borne, dans sa requête, à soutenir que les arrêtés portant attribution d'indemnités de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) au sein de la commune d'Orival sont communicables, que le refus de les communiquer méconnait l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, et que la commission d'accès aux documents administratifs a émis un avis favorable à leur communication.  
  13. Toutefois, contrairement à ce qu'allègue la requérante, la commission d'accès aux documents administratifs a émis le 23 juin 2022 un avis défavorable à la communication de ces documents, sans que la requérante ne conteste devant le tribunal le motif retenu par la commission.  
  14. Aux termes de l'article L. 714-4 du code général de la fonction publique : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires de leurs agents, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. ". L'article L. 714-5 dispose que : " Les régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions, de l'engagement professionnel et, le cas échéant, des résultats collectifs du service. / Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat. ". Aux termes de l'article 2 du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions./ Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants :/ 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; / 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; / 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. () " 
  15. Il résulte des dispositions du décret susvisé du 20 mai 2014, que le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est en principe exclusivement lié aux fonctions du poste occupé, très éventuellement aux fonctions du poste précédemment occupé en cas de maintien au titre du maintien du régime antérieur, jusqu'au changement suivant de fonctions. Seul le complément indemnitaire annuel a vocation à prendre en compte l'engagement professionnel et donc la manière de servir. Toutefois, l'article 3 du décret précité du 20 mai 2014 prévoit que " le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise fait l'objet d'un réexamen : 1° En cas de changement de fonctions ;/ 2° Au moins tous les quatre ans, en l'absence de changement de fonctions et au vu de l'expérience acquise par l'agent ; / 3° En cas de changement de grade à la suite d'une promotion. ". Ce réexamen périodique n'implique pas nécessairement une revalorisation du montant de l'indemnité. Ainsi, les modalités de calcul de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise en tant qu'elles intègrent cette appréciation sur l'évolution des compétences d'un agent public, sont susceptibles de révéler un jugement de valeur concernant cet agent.  
  16. Ainsi que l'a estimé la CADA dans son avis du 23 juin 2022, qui n'est pas contesté par la requérante sur ce point, il résulte de ce qui précède que les modalités de calcul de l'IFSE arrêtées par la commune en application des dispositions législatives et règlementaires citées aux points 14 et 15, en tant qu'elles intègrent cette appréciation sur l'évolution des compétences d'un agent public, sont susceptibles de révéler un jugement de valeur concernant cet agent. 
  17. Dans ces conditions, les arrêtés individuels d'attribution de l'IFSE révèlent nécessairement une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique au sens des dispositions précitées de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. De plus, dans les circonstances de l'espèce, les mentions relatives au nom, poste occupé et affectation contenus dans ces arrêtés ne peuvent faire l'objet d'une occultation ou d'une disjonction sans que cela ne fasse perdre tout intérêt au document. Il suit de là que Mme B n'est pas fondée à soutenir que la décision du maire de la commune d'Orival refusant de communiquer ces documents méconnait les dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration.  
  18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision portant rejet implicite de la demande de communication des arrêtés individuels d'attribution de l'IFSE des agents de la commune d'Orival, doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :  
  19. Le présent jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint au maire de la commune d'Orival de communiquer à Mme B, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, les contrats de travail conclus par la commune d'Orival durant l'année 2021, en procédant à l'occultation de toutes les mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur de l'agent public en cause, dans les conditions rappelées aux points 9 et 10. 
  20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais liés au litige :  
  21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Orival une somme de 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de Mme B, qui n'est pas partie perdante dans la présente affaire, au titre des frais exposés par la commune d'Orival et non compris dans les dépens.  
                                     D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite de la commune d'Orival refusant de de communiquer à Mme B les contrats de travail conclus en 2021 par la commune est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune d'Orival de communiquer à Mme B, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, les contrats de travail conclus par la commune durant l'année 2021, sous réserve de l'occultation des mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur de l'agent public en cause.  
 Article 3 : La commune d'Orival versera à Mme B une somme de 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 : Les conclusions présentées par la commune d'Orival sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune d'Orival.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2025.  
 La magistrate désignée, 
 Signé  
 C. Galle   La greffière, 
 Signé  
 A. Hussein 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime  en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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