TA14 · 3ème Chambre — 2 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 mars 2023 et le 4 avril 2024, la société Hydro Normandie, représentée par Me Gey, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 87 959 euros assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation de ses préjudices financier, moral et d'image subis à la suite des arrêtés relatifs à des restrictions des usages de l'eau pris successivement par le préfet du Calvados sur la période de juillet à octobre 2022 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - à titre principal, la responsabilité de l'Etat est engagée du fait de l'illégalité des arrêtés successivement pris par le préfet du Calvados sur la période juillet à novembre 2022 en tant qu'ils constituent des mesures de police disproportionnées au regard du but recherché et caractérisent ainsi une faute ;  
 - à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l'Etat est engagée pour rupture d'égalité devant les charges publiques du fait du préjudice anormal et spécial qu'elle a subi ;  
 - elle est fondée à solliciter la réparation de son préjudice financier qui s'élève à 67 959 euros, de son préjudice moral évalué à 10 000 euros et de son préjudice d'image estimé à 10 000 euros. 
 Par un mémoire enregistré le 13 octobre 2023, le préfet du Calvados conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que :  
 - l'illégalité des arrêtés n'est pas établie ; 
 - le caractère certain, anormal et spécial du préjudice n'est pas établi. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Sénécal,  
 - les conclusions de Mme A,  
 - et les observations de Me Gey, représentant la requérante. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Hydro Normandie exploite trois stations de lavage dans le département du Calvados, respectivement situées à Saint-Vigor-le-Grand, à Falaise et à Condé-en-Normandie. Par un arrêté du 20 mai 2022, le préfet du Calvados a déclenché le seuil de vigilance sécheresse et prescrit des mesures de surveillance et de sensibilisation des usages de l'eau sur l'ensemble du département du Calvados, conformément à l'arrêté cadre du 10 juin 2021 définissant, pour le département du Calvados, les seuils de vigilance, d'alerte, d'alerte renforcée et de crise ainsi que les mesures de limitation ou de suspension provisoire de certains usages de l'eau en cas de sécheresse. Par huit arrêtés pris successivement les 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 26 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022, le préfet du Calvados a limité ou interdit provisoirement des usages de l'eau dans le département du Calvados. Par un arrêté du 17 novembre 2022, le préfet du Calvados a levé toutes les mesures de restriction ou d'interdiction. Par un courrier du 9 janvier 2023, la société Hydro Normandie a formé une demande indemnitaire préalable auprès du préfet du Calvados afin de se voir verser une somme de 87 959 euros en réparation de ses préjudices financier, moral et d'image subis du fait des arrêtés pris successivement par le préfet du Calvados sur la période de juillet à octobre 2022. Cette demande est restée sans réponse. Par sa requête, la société Hydro Normandie demande au tribunal de condamner l'Etat à lui verser une somme de 87 959 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en 2022 du fait des arrêtés portant limitation ou interdiction des usages de l'eau édictés sur la période de juillet à novembre 2022. 
 Sur les conclusions à fin de condamnation : 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute de l'Etat : 
 2. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard de son destinataire s'il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain. 
 3. Aux termes de l'article L. 211-3 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable : " I. - En complément des règles générales mentionnées à l'article L. 211-2, des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d'Etat afin d'assurer la protection des principes mentionnés à l'article L. 211-1. / II. - Ces décrets déterminent en particulier les conditions dans lesquelles l'autorité administrative peut : / 1° Prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l'eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d'accidents, de sécheresse, d'inondations ou à un risque de pénurie ; () ". Aux termes de l'article R. 211-66 du code de l'environnement : " Les mesures générales ou particulières prévues par le 1° du II de l'article L. 211-3 pour faire face à une menace ou aux conséquences () de sécheresse, () ou à un risque de pénurie sont prescrites par arrêté du préfet du département dit arrêté de restriction temporaire des usages de l'eau. (). / Ces mesures, proportionnées au but recherché, ne peuvent être prescrites que pour une période limitée, éventuellement renouvelable. Dès lors que les conditions d'écoulement ou d'approvisionnement en eau redeviennent normales, il est mis fin, s'il y a lieu graduellement, aux mesures prescrites. Celles-ci ne font pas obstacle aux facultés d'indemnisation ouvertes par les droits en vigueur. Concernant les situations de sécheresse, les mesures sont graduées selon les quatre niveaux de gravité suivants : vigilance, alerte, alerte renforcée et crise. Ces niveaux sont liés à des conditions de déclenchement caractérisées par des points de surveillance et des indicateurs relatifs à l'état de la ressource en eau. / Les mesures de restriction peuvent aller jusqu'à l'arrêt total des prélèvements, et sont définies par usage ou sous-catégories d'usage ou type d'activités, selon des considérations sanitaires, économiques et environnementales, dont les conditions sont fixées dans les arrêtés-cadres prévus à l'article R. 211-67 () ". Aux termes de l'article R. 211-67 du même code : " I.- Les mesures de restriction mentionnées à l'article R. 211-66 s'appliquent à l'échelle de zones d'alerte. Une zone d'alerte est définie comme une unité hydrologique ou hydrogéologique cohérente au sein d'un département, désignée par le préfet au regard de la ressource en eau ". 
 4. A l'appui de sa demande, la société Hydro Normandie soutient que les arrêtés pris successivement par le préfet du Calvados les 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 26 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022 constituent des mesures de police disproportionnées au regard du but recherché et, par suite, caractérisent des illégalités fautives de nature à lui ouvrir droit à réparation. Il résulte de l'instruction que le préfet a interdit le lavage des véhicules, sauf impératif sanitaire, dans le département du Calvados à compter du 12 août 2022, puis a maintenu cette même interdiction en supprimant toute dérogation du 27 août 2022 au 24 septembre 2022. Il a ensuite procédé à la fermeture des stations de lavage jusqu'au 8 octobre 2022 à l'exception de celles équipées d'un système de recyclage et disposant d'une dérogation préfectorale, puis a supprimé toute dérogation et a enfin interdit le lavage dans les seuls secteurs en vigilance sécheresse, en alerte et en alerte renforcée sauf dans les stations de lavage disposant d'un système de recyclage de l'eau ayant obtenu préalablement une dérogation préfectorale d'ouverture. La société requérante fait valoir qu'en interdisant, sans dérogation pour les stations à recyclage d'eau jusqu'au 22 septembre 2022 et sans dérogation pour les stations avec du matériel haute pression jusqu'au 12 octobre 2022, le lavage des véhicules dans les zones de vigilance sécheresse, d'alerte et d'alerte renforcée, le préfet du Calvados a maintenu une mesure disproportionnée sans prendre en compte l'amélioration de la situation, ni les effets faibles voire inexistants de l'interdiction de lavage sur la ressource en eau, ni les solutions techniques utilisées par les professionnels du lavage et leur intérêt écologique et environnemental, ni enfin les conséquences de ces mesures pour les stations de lavage, notamment, au regard du faible nombre de centres de lavage ayant obtenu une dérogation préfectorale. Au soutien de ses allégations, la requérante se borne à produire trois communiqués de presse, du 7 octobre 2022 provenant de la préfecture du Calvados, de novembre 2022 provenant de la société " Eléphant bleu " et du 28 février 2023 provenant de l'organisme " 40 millions d'automobilistes ". Si le communiqué de presse du 7 octobre 2022 de la préfecture du Calvados indique que la situation s'améliore sur l'ensemble du territoire, que le mois de septembre 2022 est marqué par des précipitations très significatives et que les débits des cours d'eau remontent, ces mentions ne peuvent toutefois être regardées comme de nature à établir que les conditions d'écoulement ou d'approvisionnement en eau seraient redevenues normales au sens de l'article R. 211-66 du code de l'environnement précité, justifiant qu'il soit mis fin immédiatement aux mesures de restriction critiquées. Par ailleurs, les données chiffrées mentionnées dans les deux derniers communiqués ne sont pas sourcées, ni objectivement étayées. Enfin, le caractère disproportionné des mesures prescrites ne ressort pas de la circonstance que le guide du ministère de la transition écologique, au demeurant dépourvu de portée normative, qui recense les mesures minimales à prendre en période de sécheresse, ne prévoit pas l'hypothèse de la fermeture de toutes les stations de lavage des véhicules à l'échelle d'un département. Dans ces conditions, alors qu'il ne résulte de l'instruction aucun élément objectif, circonstancié, impartial et suffisamment probant de nature à établir que les mesures de police ainsi édictées n'étaient pas nécessaires, adaptées et proportionnées, la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en édictant les huit arrêtés critiqués, le préfet du Calvados aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l'Etat :  
 5. La responsabilité de l'Etat peut être engagée sur le fondement d'une rupture d'égalité devant les charges publiques lorsque le dommage que subit une personne physique ou morale du fait d'une décision légale des pouvoirs publics excède les charges et contraintes inhérentes à son activité et présente ainsi un caractère anormal et spécial. 
 6. Il résulte de l'instruction que trois stations de la société requérante ont été directement concernées par les huit arrêtés portant limitation ou interdiction des usages de l'eau édictés par le préfet du Calvados sur la période de juillet à novembre 2022. En effet, seul le lavage des véhicules sanitaires a été autorisé du 12 au 26 août 2022 dans les stations de Falaise et de Saint-Vigor-le-Grand, ces stations ayant ensuite été fermées durant quarante-six jours, du 27 août au 12 octobre 2022. Par ailleurs, seul le lavage rendu obligatoire par des conditions d'hygiène et de sécurité ou technique a été autorisé du 12 au 26 août 2022 dans la station de Condé-en-Normandie, cette station ayant ensuite été fermée durant vingt-sept jours, du 27 août au 23 septembre 2022. Si la requérante expose avoir subi un préjudice financier qu'elle évalue à 67 959 euros, ou subsidiairement à 53 010 euros suite aux mesures de chômage partiel dont elle a bénéficié, il ne résulte pas de l'instruction que cette charge excèderait celle résultant des risques inhérents à l'exploitation commerciale de centres de lavage dans un contexte de réchauffement climatique et de diminution des ressources en eau qui implique inévitablement, en période de sécheresse, que l'autorité compétente prenne des mesures locales de restriction des usages de l'eau dans un but d'intérêt général pour assurer, conformément aux dispositions de l'article L. 211-3 du code de l'environnement, la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et sa répartition de manière à concilier les intérêts des diverses catégories d'utilisateurs et à permettre en priorité de satisfaire les exigences de l'alimentation en eau potable de la population. En outre, si la société requérante soutient qu'elle a été la seule à subir un tel préjudice financier elle ne l'établit pas, alors que les mesures de restriction ou d'interdiction de l'usage de l'eau ont nécessairement concerné d'autres secteurs d'activité dans le département. Enfin, il ne résulte pas davantage de l'instruction que la société requérante aurait subi un préjudice moral ou un préjudice d'image à raison des décisions en cause. Dès lors, le caractère anormal et spécial du préjudice de la société requérante n'est pas établi.  
 7. Il résulte de tout ce qui précède que la société Hydro Normandie n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques. 
 Sur les frais liés au litige : 
 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la société Hydro Normandie au titre de la présente instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Hydro Normandie est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Hydro Normandie et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera transmise au préfet du Calvados. 
 Délibéré après l'audience 9 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Rouland-Boyer, présidente, 
 - Mme Sénécal, première conseillère, 
 - Mme Créantor, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 mai 2024. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 I. SENECAL 
 La présidente, 
 Signé 
 H. ROULAND-BOYER 
  La greffière, 
 Signé 
 E. BLOYET 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,  
   E. BLOYET