TA06 · 4ème Chambre — 30 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 13 février 2023, Mme C... B... épouse A..., représentée par Me Lelievre, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler la délibération du 1er septembre 2022 par laquelle le conseil municipal de La Roquette-sur-Siagne a approuvé la modification n°3 de son plan local d’urbanisme en tant qu’elle institue l’emplacement réservé n°96, ensemble la décision du 8 décembre 2022 rejetant son recours gracieux ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune de La Roquette-sur-Siagne la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l’article R. 151-5 du code de l’urbanisme ; 
- elle est entachée d’un vice de procédure en méconnaissance des dispositions de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme ; 
- elle est entachée d’un vice de procédure en méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 
- la création de l’emplacement réservé n°96 est illégale dès lors que la création de l’emplacement réservé n°94 méconnaît les dispositions des articles L. 151-41, L. 151-11 et R. 151-28 du code de l’urbanisme ; 
- elle est illégale dès lors que sa création ainsi que celle de l’emplacement réservé n°94 sont incompatibles avec le ScoT’Ouest ; 
- elle est illégale dès lors que la création de l’emplacement réservé n°94 est entachée d’une erreur manifeste d'appréciation ; 
- la création de l’emplacement réservé n°96 est entachée d’une erreur manifeste d'appréciation. 
 
Une mise en demeure a été adressée le 17 septembre 2024 à la commune de La Roquette-sur-Siagne qui n’a pas produit de mémoire en défense. 
 
La clôture immédiate de l’instruction a été prononcée par ordonnance du 28 novembre 2024. 
 
La commune de La Roquette-sur-Siagne a produit un mémoire en défense, enregistré le 25 avril 2025. 
 
Vu les autres pièces du dossier ; 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Soler, 
- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
- et les observations de Me Lelievre, représentant la requérante, et de Me Germe, représentant la commune de La-Roquette-sur-Siagne. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Le plan local d’urbanisme de la commune de la Roquette-sur-Siagne a été approuvé par une délibération du 27 juillet 2017. Par une délibération du 1er septembre 2022, le conseil municipal a approuvé la modification n°3 de son plan local d’urbanisme. Par un courrier du 6 octobre 2022, Mme B... a formé un recours gracieux contre cette délibération en tant qu’elle institue l’emplacement réservé n° 96 sur les parcelles cadastrées section AB n°247, 267 et 278 lui appartenant. Par un courrier du 8 décembre 2022, le maire de La Roquette-sur-Siagne a rejeté ce recours. Par sa requête, Mme B... demande au tribunal d’annuler la délibération du 1er septembre 2022 en tant qu’elle institue l’emplacement réservé n°96, ensemble la décision du 8 décembre 2022 rejetant son recours gracieux.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
Sur la méconnaissance alléguée des dispositions de l’article R. 151-5 du code de l’urbanisme : 
 
Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / (…) / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales (…). Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / (…) ». Aux termes de l’article R. 151-5 du même code : « Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : / (…) / 2° Modifié ; / (…) ».  
 
En premier lieu, si la requérante fait valoir que le rapport de présentation ne comporte pas d’inventaire des surfaces d’espaces agricoles qui ont été consommées au cours des dix dernières années sur la commune, un tel inventaire n’est pas exigé par les dispositions précitées du code de l’urbanisme en cas de modification d’un plan local d’urbanisme. Le moyen manque ainsi en droit. En tout état de cause, il résulte des dispositions combinées des articles L. 151-4 et R. 151-5 du code de l’urbanisme citées au point précédent que l’analyse, au sein du rapport de présentation, de la consommation des espaces agricoles doit porter sur les dix années précédant l’arrêt du projet de plan. Dès lors, la circonstance que des emplacements réservés seraient créés par ce projet de plan est sans incidence sur cette analyse qui porte sur des éléments antérieurs à celui-ci. Par suite, la première branche du moyen doit être écartée. 
 
En second lieu, si la requérante soutient que le rapport de présentation ne justifie pas de la compatibilité des emplacements réservés créés en zone A, qui ont pour effet de diminuer les espaces agricoles, avec le schéma de cohérence territoriale Ouest, il ne résulte pas des dispositions combinées des articles L. 151-4 et R. 151-5 du code de l’urbanisme qu’une telle justification serait exigée en cas de modification d’un plan local d'urbanisme. En tout état de cause, les dispositions de l’article L. 151-4 exigent une telle justification concernant les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables et non s’agissant des évolutions apportées au règlement ou au zonage. Il suit de là que la seconde branche du moyen doit également être écartée. 
 
Sur la méconnaissance alléguée des dispositions de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme : 
 
Aux termes de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme : « Avant l'ouverture de l'enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / (…) ». Et aux termes de l’article L. 132-9 de ce code : « Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / (…) / 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / (…) ».  
 
Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et ainsi d’entacher d’irrégularité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elles ont eu pour effet de nuire à l’information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative. 
 
En l’espèce, il est soutenu par la requérante que le projet de modification n’a pas été notifié au syndicat mixte en charge du Scot de l’Ouest des Alpes-Maritimes. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 18 mars 2022, notifié le 23 mars suivant, ce syndicat a été destinataire pour avis du projet de modification en litige avant sa soumission à enquête publique. Dès lors le moyen manque en fait et doit être écarté. 
 
Sur la méconnaissance alléguée des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : 
 
Aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (…) ». 
 
Il résulte des dispositions citées au point précédent que dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 
Par ailleurs, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. 
 
En l’espèce, d’une part, il ressort des pièces du dossier que la convocation du conseil municipal, adressée à ses membres le 25 août 2022, était accompagnée d’un autre courriel du même jour comportant l’ensemble du dossier relatif à la séance dont il n’est pas contesté que celui-ci comportait l’ordre du jour de la séance, une note de synthèse relative à l’approbation de la modification n°3 du plan local d'urbanisme, le projet de la délibération en litige ainsi que les documents annexes relatifs à cette délibération à savoir le dossier de modification ainsi que la synthèse des avis des personnes publiques associées consultées et les observations issues de l’enquête publique ainsi que les réponses qui leur ont été apportées. Cette note de synthèse joint à la convocation rappelle le cadre règlementaire dans lequel cette modification s’inscrit, les motifs justifiant la mise en œuvre d’une telle procédure de modification, les étapes de la procédure, la synthèse des remarques émises par les personnes publiques associées, la synthèse des recommandations du commissaire enquêteur et les modifications apportées suite à ces différentes remarques. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu’un membre du conseil municipal aurait demandé en vain la communication d’informations supplémentaires relatives à cette modification ou se serait estimé insuffisamment informé quant à celle-ci. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la délibération en litige méconnaîtrait les dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Il suit de là que ce moyen doit être écarté. 
 
Sur la méconnaissance alléguée des dispositions des articles L. 151-41, L. 151-11 et R. 151-28 du code de l’urbanisme : 
 
Aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / (…) / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 151-11 du même code dans sa rédaction applicable au litige : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; / (…) ». Aux termes de l’article R. 151-28 de ce code : « Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / (…) / 4° Pour la destination " équipements d'intérêt collectif et services publics " : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, lieux de culte, autres équipements recevant du public ; / (…) ».  
 
En l’espèce, l’emplacement réservé n° 94, d’une superficie de 14 871 m², institué sur des parcelles classées en zone agricole et autour du plan d’eau existant, a pour objet l’aménagement d’un espace de détente et de balades à pied. Contrairement à ce que soutient la requérante, les dispositions de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme, aux termes desquelles le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier, ne doivent pas être lues au regard des articles L. 151-11 et R. 151-28 du code de l’urbanisme et la notion d’intérêt général ne saurait s’entendre comme celle d’intérêt collectif prévue par ces dernières dispositions. Par ailleurs, la création d’un tel espace de détente satisfait à l’intérêt général nonobstant le caractère agricole de la zone. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir qu’en créant l’emplacement réservé n°94, la délibération attaquée aurait méconnu les dispositions de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme sur ce point et que, par suite, l’ER n°96 serait lui-même illégal. Il suit de là que ce moyen doit être écarté. 
 
Sur l’incompatibilité alléguée avec le SCoT’Ouest : 
 
Aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; / (…) ».  
 
Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 
Ainsi qu’il a été dit au point précédent, l’appréciation de la compatibilité d'un PLU avec un SCOT s’opère dans le cadre d’une analyse globale, à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert par ce PLU, et la requérante ne peut, dès lors, utilement invoquer l’existence d’une telle incompatibilité au seul motif de l’instauration des emplacements réservés n°94 et 96. Au demeurant, s’il est exact que le document d’orientations générales du SCoT’Ouest des Alpes-Maritimes approuvé le 20 mai 2021 comporte un objectif tendant à préserver les espaces agricoles du territoire, il ressort également de ce document, accessible tant que juge qu’aux parties dans son intégralité sur le site internet du SCoT’Ouest, qu’il comporte aussi un objectif tendant à intégrer le concept de nature en ville notamment en améliorant le cadre de vie et en créant des espaces publics. Ainsi, en instaurant les emplacements réservés en litige en vue de créer un espace de détente et de balades à pied autour du plan d’eau existant, le plan local d'urbanisme est compatible avec les objectifs fixés par le SCoT’Ouest. Il suit de là que ce moyen doit être écarté. 
 
Sur l’erreur manifeste d'appréciation alléguée s’agissant de l’ER n°94 :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».  
 
Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 
Ainsi qu’il a été dit au point précédent, l’appréciation de la cohérence du règlement avec le PADD s’opère dans le cadre d’une analyse globale, à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert par ce PLU, et la requérante ne peut, dès lors, utilement invoquer l’existence d’une telle incompatibilité au seul motif de l’instauration des emplacements réservés n°94 et 96. Au demeurant, s’il est exact que le PADD comporte des objectifs tendant à préserver la vocation agricole dominante sur la plaine de la Siagne et à prévenir les risques naturels, il ressort de ce document qu’il comporte également une orientation tendant à développer les activités touristiques et de loisirs, notamment en développant les itinéraires de découverte du patrimoine bâti ou non bâti. Ainsi, en instaurant les emplacements réservés en litige en vue de créer un espace de détente et de balades à pied autour du plan d’eau existant, le règlement est compatible avec les orientations et objectifs fixés par le PADD. Il suit de là que la première branche du moyen doit être écartée. 
 
En deuxième lieu, d’une part, l’appréciation à laquelle se livrent les auteurs d’un plan local d’urbanisme lorsqu’ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l’excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ou si elle procède d’un détournement de pouvoir. En outre, l’intention d’une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu’emplacement réservé sans qu’il soit besoin pour la commune de faire état d’un projet précisément défini. Enfin, il n’appartient pas au juge d’apprécier l’opportunité du choix de la localisation d’un emplacement réservé par rapport à d’autres localisations possibles. D’autre part, il appartient au juge administratif de vérifier, en fonction des circonstances de l’espèce, que le fait de procéder simultanément à la création d’un emplacement réservé dans un document d’urbanisme, qui a pour seul objet de protéger un terrain d’opérations qui seraient susceptibles de compromettre la réalisation future d’un ouvrage ou aménagement présentant un intérêt général, et à un classement, notamment en zone A, n’est pas contradictoire. 
 
La création de l’emplacement réservé n° 94 au bénéfice de la commune en vue de la création d’un espace de détente et de balades à pied a pour seul objet de protéger les parcelles qui en sont grevées d’opérations qui seraient susceptibles de compromettre la réalisation de cet aménagement présentant un intérêt général comme rappelé au point 13. Elles sont situées en zone agricole A. Si l’objectif de cette zone est de préserver les terres agricoles en limitant strictement le droit à construire, les modalités de réalisation de cet espace de détente et de balades à pied pour lequel l’emplacement réservé a été institué n’impliquent pas nécessairement la réalisation d’ouvrages qui compromettraient l’objectif de préservation de ces terres, compte tenu de la nature de l’aménagement prévu et de sa localisation autour d’un plan d’eau artificiel aujourd’hui destiné à une activité d’hébergement touristique. Dans ces conditions, le classement en zone agricole A des parcelles cadastrées section AB n°44 et 45 n’est pas contradictoire avec la création sur ces mêmes parcelles de cet emplacement réservé. Il suit de là que la deuxième branche du moyen doit être écartée.  
 
En troisième lieu, il ne résulte d’aucune disposition législative ou règlementaire et notamment pas des dispositions des articles L. 131-4 et suivants du code de l’urbanisme que la légalité de l’instauration d’un emplacement réservé, qui constitue une disposition du règlement du plan local d'urbanisme, devrait être contrôlée au regard des dispositions du règlement du plan de prévention des risques d’inondation applicable sur le territoire de la commune. Au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modalités de réalisation de cet espace de détente et de balades à pied pour laquelle l’emplacement réservé a été institué impliqueraient nécessairement la réalisation d’une artificialisation, contrairement à ce qui est soutenu par la requérante. Il suit de là que la troisième branche du moyen doit être écartée.  
 
En dernier lieu, en se bornant à faire valoir que la création des emplacements réservés n° 94 et 96 est de nature à étendre, de manière détournée, la zone NI du plan local d'urbanisme destinée à accueillir des équipements sportifs voire à créer, à terme une large zone UE, la requérante n’établit pas l’existence du détournement de pouvoir qu’elle allègue. Par suite, la dernière branche du moyen doit également être écartée. 
 
Sur l’erreur manifeste d'appréciation alléguée s’agissant de l’ER n°96 : 
 
D’une part, il ressort des pièces du dossier que l’emplacement réservé n°96 suit le tracé d’une voie existante. Contrairement à ce que soutient la requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier ni du site Géoportail accessible tant au juge qu’aux parties que les parcelles cadastrées section AB n° 247 et 278 comporteraient une contruction à usage d’habitation de même que la pointe de la parcelle cadastrée section AB n° 267 concernée par l’emplacement réservé en litige. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que la voie existante présenterait une largeur significativement inférieure à 5 mètres et que son élargissement à 5 mètres entraînerait nécessairement la suppression des emplacements de parking existant, de la clôture, ou encore des réseaux d’alimentation en eau, gaz, électricité et téléphone ou de station de relevage, ces derniers étant au demeurant enterrés. D’autre part, contrairement à ce que soutient la requérante, aucune disposition ne fait obstacle à ce qu’un emplacement réservé soit utilisé pour fixer une destination qui correspond déjà à l'usage actuel du terrain concerné de sorte que la circonstance que les ouvrages que la requérante mentionne ne seraient pas détruits ne prive pas d’utilité l’emplacement réservé en litige. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la création de l’emplacement réservé n°96 serait entachée d’une erreur manifeste d'appréciation pour ces raisons et ce moyen doit être écarté. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la requête de Mme B... doit être rejetée, y compris ses conclusions au titre des frais liés au litige.  
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête Mme B... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C... B... épouse A... et à la commune de la Roquette-sur-Siagne. 
 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 2 juillet 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Myara, président, 
Mme Soler, première conseillère, 
M. Garcia, conseiller,  
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juillet 2025. 
 
 
 
 
 
La rapporteure, 
Signé 
N. SOLER 
 
Le président, 
Signé 
MYARA 
 
 
La greffière 
 
 
Signé 
 
 
N. KATARYNEZUK 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
 
Pour le greffier en chef, 
 
Ou par délégation la greffière,