TA64 · 2ème Chambre — 26 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 mars 2023, le 27 octobre 2023 et le 10 novembre 2023, la société par actions simplifiée Biobéarn, représentée par Me Babin, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 25 janvier 2023 par lequel le maire de Géus-d'Arzacq a rejeté sa demande de permis de construire en vue de l'édification de deux silos en béton ; 
 2°) à titre principal, d'enjoindre au maire de Géus-d'Arzacq de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à venir, et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et, à titre subsidiaire, d'enjoindre à cette même autorité de réexaminer sa demande de permis de construire, dans le même délai et sous la même astreinte ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; 
 - les silos projetés sont, d'une part, des installations nécessaires à des équipements d'intérêt collectif au sens des dispositions de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme,  alors même que l'unité de méthanisation de Mourenx et ces silos se situent sur des sites distincts et ne constituent pas un ensemble immobilier unique, d'autre part, nécessaires à l'exploitation agricole au sens de ces mêmes dispositions, l'application à cet égard des articles L. 311-1 et D. 311-18 du code rural et de la pêche maritime étant entachée d'erreur de droit ; 
 - il méconnaît l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 octobre 2023 et le 13 novembre 2023, la commune de Géus-d'Arzacq, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante une somme de 3 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ; 
 - le maire aurait légalement pu refuser le permis de construire, d'une part, sur le fondement de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme au motif que le projet est incompatible avec l'exercice d'une activité agricole, d'autre part, sur le fondement du b) de l'article R. 431-16 du même code et du III de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement au motif que le projet n'a fait l'objet ni d'une étude d'impact actualisée ni d'une procédure de participation du public. 
 Un mémoire présenté pour la commune de Géus-d'Arzacq a été enregistré le 12 décembre 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Diard, 
 - les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Thomas, substituant Me Babin, représentant la société Biobéarn, et de Me Abadie de Maupeou, substituant Me Dunyach, représentant la commune de Géus-d'Arzacq. 
 Une note en délibéré présentée pour la commune de Géus-d'Arzacq a été enregistrée le 20 décembre 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 25 janvier 2023, le maire de Géus-d'Arzacq (Pyrénées-Atlantiques) a rejeté la demande de permis de construire présentée par la société Biobéarn en vue de l'édification de deux silos en béton d'une contenance respective de 5 000 m3, destinés au stockage du digestat liquide produit par une unité de méthanisation située dans la commune de Mourenx, dans l'attente de son épandage. La société Biobéarn demande l'annulation de cet arrêté. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. L'arrêté attaqué rappelle le contenu des articles L. 161-4 et L. 111-11 du code de l'urbanisme et se fonde, d'une part, sur ce que les silos projetés ne peuvent être autorisés, par exception, dans les secteurs délimités par la carte communale de la commune de Géus-d'Arzacq où les constructions ne sont pas admises, en application du 2° de cet article, dès lors, tout d'abord, que si l'unité de méthanisation implantée à Mourenx peut être qualifiée d'équipement collectif en ce qu'elle répond à un besoin collectif de fourniture de biométhane, les silos, dont le terrain d'implantation est éloigné, n'ont pas de lien physique ou fonctionnel avec cette unité et ne peuvent être regardés comme formant avec cette dernière un ensemble immobilier unique, n'ont ainsi pas le caractère de constructions nécessaires à des équipements collectifs, ensuite, que la société Biobéarn n'étant pas détenue majoritairement par des exploitants agricoles et que son activité ne pouvant être regardée comme une activité agricole au sens des dispositions des articles L. 311-1 et D. 311-18 du code rural et de la pêche maritime, les silos de stockage litigieux participent à la commercialisation d'un produit issu d'une activité industrielle et n'ont pas davantage le caractère de constructions nécessaires à l'exploitation agricole, d'autre part, sur ce que la commune n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai les travaux d'extension du réseau public de distribution d'électricité nécessaires pour assurer la desserte du projet seront exécutés au regard de l'importance du coût financier supporté par la collectivité.  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception : / () 2° Des constructions et installations nécessaires : / a) A des équipements collectifs ; / b) A l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production ; / () Les constructions et installations mentionnées au 2° ne peuvent être autorisées que lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages. / Les constructions et installations mentionnées aux b et d du même 2° sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que l'unité de méthanisation mentionnée au point 1, implantée à Mourenx et exploitée par la société Biobéarn, a fait l'objet d'un arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 27 octobre 2020 portant autorisation environnementale et a pour objet la production de biométhane à partir de la valorisation de déchets organiques, en vue de l'injection de cette énergie dans le réseau public de distribution de gaz naturel. Cet arrêté préfectoral a autorisé la société Biobéarn à stocker le digestat liquide issu du processus de méthanisation, pour un volume estimé par l'étude d'impact à 85 500 m3 par an, nécessitant la construction d'ouvrages de stockage d'une capacité de 31 500 m3, notamment des silos en béton sur des sites de stockage déportés, en vue de compléter les capacités de stockage existantes. Le digestat doit ensuite être valorisé comme engrais par épandage sur des terres agricoles, dans le cadre d'un plan d'épandage également autorisé par le même arrêté préfectoral, incluant 106 exploitations agricoles d'une superficie totale de 5 258,36 hectares et répartis sur le territoire de 140 communes, dont 80,11 hectares sur celui de la commune de Géus-d'Arzacq. Le site d'implantation des deux silos litigieux, destinés au stockage de digestat liquide sur un terrain d'assiette situé sur le territoire de cette commune, figure sur la liste des sites de stockage à construire annexée au même arrêté. Enfin, le maire de Géus-d'Arzacq ne pouvait légalement faire application, à la date de l'arrêté attaqué, des critères prévus par les dispositions des articles L. 311-1 et D. 311-18 du code rural et de la pêche maritime qui relevaient à cette date d'une législation distincte du droit de l'urbanisme. Dès lors, les deux silos litigieux prévus à Géus-d'Arzacq sont nécessaires aux exploitations agricoles devant faire usage du digestat ainsi stocké et doivent être regardés comme des constructions nécessaires à l'exploitation agricole pouvant être autorisées, par exception, dans les secteurs délimités par la carte communale où les constructions ne sont pas admises, en application des dispositions précitées de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme. Par suite, le premier motif rappelé au point 2 est entaché d'erreur de droit. 
 5. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics () de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire () ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / () ". 
 6. Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, sans prise en compte des perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Une modification de la consistance d'un des réseaux publics que ces dispositions mentionnent ne peut être réalisée sans l'accord de l'autorité administrative compétente. L'autorité compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité pour un projet qui exige une modification de la consistance d'un réseau public qui, compte tenu de ses perspectives d'urbanisation et de développement, ne correspond pas aux besoins de la collectivité ou lorsque des travaux de modification du réseau ont été réalisés sans son accord. 
 7. La société Biobéarn fait valoir que le malaxage, avant son épandage, du digestat stocké au sein des deux silos projetés peut être réalisé au moyen soit d'une prise de force couplée au moteur d'un tracteur agricole, soit de groupes électrogènes. En outre, il ne ressort d'aucune pièce du dossier, notamment des pièces jointes au dossier de demande de permis de construire, que le fonctionnement de ces deux silos nécessiterait d'assurer leur desserte par le réseau public de distribution d'électricité et de réaliser des travaux d'extension de ce réseau. Par suite, en fondant l'arrêté attaqué sur le second motif rappelé au point 2, le maire de Géus-d'Arzacq a fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme. 
 8. En dernier lieu, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 9. D'une part, les dispositions de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme citées au point 3 ont pour objet de subordonner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones naturelles, agricoles ou forestières à leur compatibilité avec l'exercice des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans le secteur ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. 
 10. S'il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet litigieux, d'une superficie de 16 650 m², est actuellement cultivé, et que les deux silos, d'une emprise au sol totale de 8 740 m², incluant une aire de manœuvre pour les véhicules, seront clôturés, les constructions projetées, qui sont destinées au stockage de digestat avant son épandage par des exploitants agricoles sur d'autres terrains cultivés ne sont, compte-tenu de l'étendue des surfaces agricoles devant bénéficier de ce digestat, pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole sur le terrain sur lequel elles sont implantées et ne méconnaissent pas les dispositions précitées de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme.  
 11. D'autre part, aux termes de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : / () b) L'étude d'impact actualisée lorsque le projet relève du III de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement () ". Aux termes du III de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement : " Les incidences sur l'environnement d'un projet dont la réalisation est subordonnée à la délivrance de plusieurs autorisations sont appréciées lors de la délivrance de la première autorisation. / Lorsque les incidences du projet sur l'environnement n'ont pu être complètement identifiées ni appréciées avant l'octroi de cette autorisation, le maître d'ouvrage actualise l'étude d'impact en procédant à une évaluation de ces incidences, dans le périmètre de l'opération pour laquelle l'autorisation a été sollicitée et en appréciant leurs conséquences à l'échelle globale du projet. En cas de doute quant à l'appréciation du caractère notable de celles-ci et à la nécessité d'actualiser l'étude d'impact, il peut consulter pour avis l'autorité environnementale. Sans préjudice des autres procédures applicables, les autorités mentionnées au V de l'article L. 122-1 donnent un nouvel avis sur l'étude d'impact ainsi actualisée, dans le cadre de l'autorisation sollicitée. / L'étude d'impact, accompagnée de ces avis, est soumise à la participation du public par voie électronique prévue à l'article L. 123-19 lorsque le projet a déjà fait l'objet d'une enquête publique, sauf si des dispositions particulières en disposent autrement. / L'autorité compétente pour délivrer l'autorisation sollicitée fixe s'il y a lieu, par une nouvelle décision, les mesures à la charge du ou des maîtres d'ouvrage de l'opération concernée par la demande, destinées à éviter les incidences négatives notables, réduire celles qui ne peuvent être évitées et compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites, ainsi que les mesures de suivi afférentes. ". 
 12. Ainsi qu'il a été dit au point 4, il ressort des pièces du dossier que le site d'implantation des deux silos litigieux figure sur la liste des sites de stockage à construire annexée à l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 27 octobre 2020 portant autorisation environnementale de l'unité de méthanisation implantée à Mourenx. En outre, par un courrier en date du 12 décembre 2022, le préfet a estimé que la demande de permis de construire déposée par la société Biobéarn pour la construction de deux silos sur le territoire de la commune de Géus-d'Arzacq ne nécessitait pas le dépôt d'une nouvelle étude d'impact. Dans ces conditions, en l'absence d'élément apporté par la commune de nature à remettre en cause cette appréciation, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet litigieux devait faire l'objet d'une nouvelle étude d'impact et d'une procédure de participation du public. Par suite, il n'y a pas lieu de procéder à la substitution de motifs demandée par la commune de Géus-d'Arzacq. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du maire de Géus-d'Arzacq du 25 janvier 2023 doit être annulé. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / () ". Lorsque l'exécution d'un jugement ou d'un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées, de statuer sur ces conclusions en tenant compte, le cas échéant après une mesure d'instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l'exécution du jugement ou de l'arrêt implique nécessairement une mesure d'exécution, il incombe au juge de la prescrire à l'autorité compétente.  
 15. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. / () ". Aux termes de l'article L. 424-3 du même code : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / () ". Aux termes de l'article L. 600-4-1 de ce code : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier. ". 
 16. Les dispositions précitées de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaître tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision. Ces dispositions ont pour objet de permettre d'accélérer la mise en œuvre de projets conformes aux règles d'urbanisme applicables en faisant obstacle à ce qu'en cas d'annulation par le juge du refus opposé à une demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable, et compte tenu de ce que les dispositions de l'article L. 600-2 du même code conduisent à appliquer le droit en vigueur à la date de la décision annulée, l'autorité compétente prenne une nouvelle décision de refus ou d'opposition. 
 17. Il résulte de ce qui précède que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions aux fins d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction, soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2, demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 18. Il ne résulte pas de l'instruction qu'un autre motif serait susceptible de justifier une décision de refus, ni qu'un changement de circonstances de fait serait intervenu et ferait obstacle à la délivrance du permis sollicité. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire de Géus-d'Arzacq de délivrer ce permis à la société Biobéarn dans le délai d'un mois à compter de la date de notification du présent jugement. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 20. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Géus-d'Arzacq doivent dès lors être rejetées. En outre, les conclusions présentées au même titre par la société Biobéarn sont dirigées contre l'Etat, qui n'est pas partie dans la présente instance, et ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de Géus-d'Arzacq du 25 janvier 2023 est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Géus-d'Arzacq de délivrer à la société Biobéarn le permis de construire sollicité dans un délai d'un mois à compter de la date de notification du présent jugement. 
 Article 3 : Les conclusions de la requête de la société Biobéarn sont rejetées pour le surplus. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Géus-d'Arzacq au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Biobéarn et à la commune de Géus-d'Arzacq. 
 Délibéré après l'audience du 19 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère, 
 M. Diard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 décembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 F. DIARDLe président, 
 Signé 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE 
 CASTILLONLa greffière, 
 Signé 
 P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition : 
 La greffière,