TA101 · 3ème chambre — 26 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 juillet 2023 et le 15 novembre 2024, M. A B, représenté par Me Belloteau, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite du maire de L'Etang-Salé portant opposition à sa déclaration préalable du 6 décembre 2022, ainsi que la décision du 5 juin 2023 s'opposant expressément à cette déclaration ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de L'Etang-Salé de prendre un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de L'Etang-Salé une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les décisions litigieuses sont illégales, dès lors que c'est à tort que le maire de la commune de L'Etang-Salé a demandé la production d'une autorisation de travaux au titre des établissements recevant du public ; 
 - elles sont illégales, dès lors que le projet comporte bien la création d'une place de stationnement, conformément aux articles UB 2.7.1 à UB 2.7.3 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 octobre 2024, la commune de L'Etang-Salé, représentée par Me Dubois, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. B le versement d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés ; 
 - le projet méconnaît l'article UB 2.7.3 du règlement du plan local d'urbanisme ; 
 - il méconnaît le plan de prévention des risques (PPR) submersion marine et recul du trait de côte ; 
 - il n'est pas établi que le projet respecterait les règles du lotissement. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Beddeleem, conseillère, 
 - les conclusions de M. Ramin, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Cerveaux, substituant Me Belloteau, représentant M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A B a déposé une déclaration préalable le 6 décembre 2022, en vue de créer un commerce d'articles de sport au rez-de-chaussée de sa maison d'habitation, située sur la parcelle cadastrée AZ 4, au 16 lotissement les Tamariniers à L'Etang-Salé. Par un courrier du 26 décembre 2022, le service instructeur de la commune lui a demandé de compléter son dossier par un plan de masse matérialisant la place de stationnement existante et la place de stationnement à créer pour le commerce, un plan de coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au terrain naturel et une demande d'autorisation d'aménager un établissement recevant du public. Par un courrier du 25 janvier 2023, M. B a envoyé à la commune un plan de masse, et lui a indiqué, d'une part, que la législation relative aux établissements recevant du public n'était pas applicable à son projet, et, d'autre part, que la création d'une place de stationnement supplémentaire sur son terrain n'était pas possible. Par un courrier du 20 février 2023, le service instructeur de la commune a maintenu ses demandes de pièces, en indiquant qu'à défaut de production de ces pièces dans un délai de trois mois, sa demande serait regardée comme rejetée. Par une décision du 5 juin 2023, le maire de la commune de L'Etang-Salé s'est opposé à la déclaration préalable de M. B. Par la présente requête, M. B demande au tribunal d'annuler la décision du 5 juin 2023, ainsi que la décision implicite portant opposition à sa déclaration préalable. 
 Sur le cadre du litige :  
 2. D'une part, aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; / d) Le justificatif de dépôt de la demande d'autorisation prévue à l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne. / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10, à l'article R. 431-14, aux a, b, c, g et q de l'article R. 431-16 et aux articles R. 431-18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34-1. / Ces pièces sont fournies sous l'entière responsabilité des demandeurs. / Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10.  / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". Aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse. ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". Aux termes de l'article R. 423-39 dudit code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ". Aux termes de l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". 
 4. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.  
 5. En premier lieu, le projet litigieux, qui a pour objet de changer la destination du rez-de-chaussée d'une maison d'habitation, n'a pas pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante. Par suite, le service instructeur ne pouvait pas, en application des dispositions précitées, demander à M. B de produire un plan de masse matérialisant la place de stationnement créée. 
 6. En deuxième lieu, les dispositions des articles R. 431-35 à R. 431-37 du code de l'urbanisme, qui définissent limitativement les pièces pouvant être exigées par le service instructeur à l'appui d'un dossier de déclaration préalable, et qui ne renvoient pas à l'article R. 431-30 du même code relatif au contenu des dossiers de demandes de permis de construire des établissements recevant du public, n'exigent pas que le dossier de demande d'aménager un établissement recevant du public soit produit à l'appui du dossier de déclaration préalable. Par suite, le service instructeur ne pouvait pas exiger de M. B qu'il produise un tel dossier à l'appui de sa déclaration préalable. 
 7. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le service instructeur a réclamé à M. B un plan de coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au terrain naturel, afin d'apprécier le respect par le projet du règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) n'autorisant l'aménagement d'un établissement recevant du public qu'à la condition que la construction existante soit implantée au-dessus de la cote de référence qui se situe à 0,50 mètre au-dessus du terrain naturel. Toutefois, au regard du projet envisagé par M. B, qui consiste seulement en un changement de destination du rez-de-chaussée de son habitation, le dossier déposé le 6 décembre 2022 comportait les informations suffisantes pour permettre à l'administration de statuer, en toute connaissance de cause, et compte tenu des informations figurant dans les autres documents à sa disposition, sur la régularité du projet au regard des dispositions du droit de l'urbanisme, sans qu'il soit besoin d'exiger la production d'un plan de coupe. 
 8. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 7 que la demande de pièces complémentaires adressée au requérant était illégale et n'a pas eu pour effet d'interrompre le délai d'instruction d'un mois. Dans ces conditions, le dossier de déclaration préalable de M. B étant complet dès le 6 décembre 2022, le délai d'instruction d'un mois fixé par les dispositions précitées de l'article    R. 423-23 du code de l'urbanisme a commencé à courir à compter de cette date. L'intéressé est ainsi devenu titulaire d'une décision tacite de non-opposition à déclaration le 6 janvier 2023. Par suite, la décision du 5 juin 2023 contre laquelle la requête doit, compte tenu de son argumentaire, être regardée comme dirigée procède au retrait de cette décision tacite de non-opposition à déclaration préalable née antérieurement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 9. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 que le service instructeur ne pouvait légalement exiger un dossier d'autorisation d'aménagement d'un établissement recevant du public, à l'appui du dossier de déclaration préalable. Par suite, M. B est fondé à soutenir que la décision du 5 juin 2023, prise notamment au motif que l'intéressé n'avait pas donné suite à la demande de communication de pièces lui demandant de produire une demande d'autorisation d'aménager un établissement recevant du public, est entachée d'illégalité. En outre, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit aux points précédents, les autres demandes de pièces étaient également illégales, il n'y a pas lieu de procéder à une neutralisation de motif. 
 Sur la substitution de motifs demandée : 
 10. D'une part, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 11. D'autre part, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. () ".  
 12. En faisant valoir que le projet méconnaît l'article UB 2.7.3 du règlement du plan local d'urbanisme ainsi que le plan de prévention des risques submersion marine et recul du trait de côte, et qu'il n'est pas établi que le projet respecterait les règles du lotissement, la commune de L'Etang-Salé doit être regardée comme sollicitant une substitution de motifs. Toutefois, eu égard à l'impossibilité, posée par les dispositions précitées de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, pour le maire de procéder au retrait de la décision tacite de non opposition née le 6 janvier 2023, la commune de L'Etang Salé ne peut utilement soutenir que ces motifs sont susceptibles de fonder légalement l'opposition à la déclaration préalable déposée par M. B. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 5 juin 2023 doit être annulée. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 14. L'annulation de la décision de retrait du 5 juin 2023 a pour effet de faire revivre la décision tacite de non-opposition. L'exécution du présent jugement n'implique donc aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de L'Etang-Salé au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de M. B qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.  
 16. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de L'Etang-Salé la somme de 1 500 euros à verser à M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 5 juin 2023 est annulée. 
 Article 2 : La commune de L'Etang-Salé versera la somme de 1 500 euros à M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de L'Etang-Salé. 
 Délibéré après l'audience du 24 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Banvillet, premier conseiller faisant fonction de président, 
 - M. Duvanel, premier conseiller, 
 - Mme Beddeleem, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 J. BEDDELEEM 
 Le premier conseiller 
 faisant fonction de président, 
 M. BANVILLET 
 Le greffier, 
 D. CAZANOVE 
    
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
    
 Pour expédition conforme, 
 P/La greffière en chef, 
 Le greffier, 
   
   
 D. CAZANOVE