TA59 · 7ème chambre — 29 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 janvier 2023 et le 4 juin 2023 sous le n° 2300890, Mme D C demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 29 novembre 2022 par lequel le préfet du Nord a refusé de lui accorder l'agrément lui permettant d'exercer les fonctions de mandataire judiciaire à la protection des majeurs ; 
 2°) d'annuler l'avis défavorable du procureur de la République de Lille du 16 novembre 2022 ; 
 3°) d'enjoindre au procureur de la République de Lille de rendre, sans délai, un avis favorable à l'octroi de l'agrément sollicité, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 S'agissant de l'avis du procureur de la République du 16 novembre 2022 : 
 - les conclusions présentées à fin d'annulation de cet avis sont recevables ; 
 - il n'est pas établi que l'avis du procureur de la République lui ait été communiqué ; 
 - la date à laquelle l'avis du procureur de la République aurait été rendu n'est pas établie et il ne ressort pas des pièces produites par le préfet que cet avis aurait été signé par le procureur ; 
 - cet avis est insuffisamment motivé en fait ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que les dispositions du code de l'action sociale et des familles ne prévoient pas qu'une enquête de moralité soit diligentée mais seulement la vérification du bulletin n°3 du casier judiciaire du demandeur ; 
 - il méconnait le principe d'égalité de traitement des candidats et est entaché de détournement de pouvoir ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 S'agissant de l'arrêté du préfet du Nord du 29 novembre 2022 : 
 - il est illégal en raison de l'illégalité de l'avis du procureur de la République ; 
 - il a été signé par une autorité incompétente ; 
 - il est insuffisamment motivé en fait ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que les dispositions du code de l'action sociale et des familles ne prévoient pas qu'une enquête de moralité soit diligentée mais seulement la vérification du bulletin n°3 du casier judiciaire du demandeur ; 
 - il méconnait le principe d'égalité de traitement des candidats et est entaché de détournement de pouvoir ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 13 avril 2023, le préfet du Nord conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que : 
 - les conclusions à fin d'annulation de l'avis du procureur de la République sont irrecevables dès lors qu'il s'agit d'un acte préparatoire ; 
 - le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'avis du procureur de la République est inopérant dès lors qu'aucun texte ne prévoit qu'il doit être motivé ; 
 - les moyens dirigés contre l'arrêté du 29 novembre 2022 sont inopérants dès lors que cet arrêté a été abrogé ; 
 - il était lié par l'avis défavorable du procureur de la République ; 
 - les moyens de la requête ne sont, en tout état de cause, pas fondés.  
 II. Par une requête enregistrée le 30 mai 2023 sous le n° 2304822, Mme D C demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 30 mars 2023 par lequel le préfet du Nord a abrogé l'arrêté du 29 novembre 2022 portant rejet de sa demande d'agrément lui permettant d'exercer les fonctions de mandataire judiciaire à la protection des majeurs et a, à nouveau, refusé de lui accorder cet agrément ; 
 2°) d'annuler l'avis défavorable du procureur de la République de Lille du 16 novembre 2022 ; 
 3°) d'enjoindre au procureur de la République de Lille de rendre, sans délai, un avis favorable à son agrément, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 S'agissant de l'avis du procureur de la République du 16 novembre 2022 : 
 - il n'est pas établi que l'avis du procureur de la République lui ait été communiqué ; 
 - la date à laquelle l'avis du procureur de la République aurait été rendu n'est pas établie et il ne ressort pas des pièces produites par le préfet que cet avis aurait été signé par le procureur ; 
 - cet avis est insuffisamment motivé en fait ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que les dispositions du code de l'action sociale et des familles ne prévoient pas qu'une enquête de moralité soit diligentée mais seulement la vérification du bulletin n°3 du casier judiciaire du demandeur ; 
 - il méconnait le principe d'égalité de traitement des candidats et est entaché de détournement de pouvoir ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 S'agissant de l'arrêté du préfet du Nord du 30 mars 2023 : 
 - il est illégal en raison de l'illégalité de l'avis du procureur de la République ; 
 - il a été pris en méconnaissance de l'autorité de la chose jugée ; 
 - il a été signé par une autorité incompétente ; 
 - il est insuffisamment motivé en fait ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que les dispositions du code de l'action sociale et des familles ne prévoient pas qu'une enquête de moralité soit diligentée mais seulement la vérification du bulletin n°3 du casier judiciaire du demandeur ; 
 - il méconnait le principe d'égalité de traitement des candidats et est entaché de détournement de pouvoir ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2023, le préfet du Nord conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les conclusions à fin d'annulation de l'avis du procureur de la République sont irrecevables dès lors qu'il s'agit d'un acte préparatoire ; 
 - il était lié par l'avis défavorable du procureur de la République ; 
 - les moyens de la requête ne sont, en tout état de cause, pas fondés.  
 Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 29 novembre 2022 par lequel le préfet du Nord a refusé d'accorder à Mme C un agrément lui permettant d'exercer les fonctions de mandataire judiciaire à la protection des majeurs, dès lors que cet arrêté a été abrogé en cours d'instance par un arrêté du 30 mars 2023 du préfet du Nord.  
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Barre, 
 - les conclusions de Mme Dang, rapporteure publique, 
 - et les observations de Mme C. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme D C a répondu, le 24 mai 2022, à l'appel à candidatures pour l'exercice à titre individuel de l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs dans le département du Nord, ouvert par un arrêté préfectoral du 23 mars 2022. Son dossier a été déclaré complet par les services de la préfecture le 7 juin 2022. Mme C a été convoquée, par courrier en date du 20 juin 2022, devant la commission départementale d'agrément. Elle a été entendue par cette commission le 8 juillet 2022. Par un arrêté du 22 juillet 2022, le préfet du Nord a dressé la liste des candidats dont la candidature est recevable. La candidature de Mme C a été sélectionnée et classée au 12e rang ex-aequo. Le 16 novembre 2022, le procureur de la République de Lille a rendu un avis défavorable à la candidature de Mme C. Par un arrêté du 29 novembre 2022, le préfet du Nord a refusé d'agréer Mme C. Par un arrêté du 30 mars 2023, le préfet du Nord a abrogé l'arrêté du 29 novembre 2022 et a, à nouveau, refusé de lui accorder cet agrément. Mme C demande au tribunal d'annuler les arrêtés du 29 novembre 2022 et du 30 mars 2023, ainsi que l'avis du 16 novembre 2022.  
 Sur la jonction :  
 2. Les requêtes nos 2300890 et 2304822 ont été introduites par la même personne et présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions dirigées contre l'avis du procureur du République du 16 novembre 2022 :  
 3. Aux termes de l'article L. 472-1 du code de l'action sociale et des familles : " Les personnes physiques qui exercent à titre individuel et habituel les mesures de protection des majeurs ordonnées par l'autorité judiciaire au titre du mandat spécial auquel il peut être recouru dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle, de la tutelle ou de la mesure d'accompagnement judiciaire font l'objet, préalablement à leur inscription sur la liste prévue à l'article L. 471-2, d'un agrément en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs. ". Aux termes de l'article L. 472-1-1 du même code : " L'agrément est délivré après un appel à candidatures émis par le représentant de l'Etat dans le département, qui fixe la date à laquelle les dossiers de candidature doivent être déposés. () Le représentant de l'Etat dans le département délivre l'agrément aux candidats sélectionnés, après avis conforme du procureur de la République. () ". 
 4. Il résulte de ces dispositions que l'avis conforme émis par le procureur de la République sur une demande d'agrément pour l'exercice à titre individuel de l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs, préalablement à la décision prise par le préfet sur cette demande, constitue une mesure préparatoire insusceptible de recours pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions présentées par Mme C tendant à l'annulation de l'avis défavorable du procureur de la République près le tribunal judiciaire de Lille du 16 novembre 2022 doivent être rejetées comme irrecevables. 
 Sur les conclusions dirigées contre les arrêtés du préfet du Nord du 29 novembre 2022 et du 30 mars 2023 : 
 5. Il résulte des dispositions précitées des articles L. 472-1 et L. 472-1-1 du code de l'action sociale et des familles que la délivrance par le préfet d'un agrément pour l'exercice de l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs est subordonnée à l'avis conforme du procureur de la République. Il suit de là qu'en cas d'avis défavorable du procureur le préfet est tenu de refuser l'agrément sollicité. Toutefois, lorsque l'administration est en situation de compétence liée, le requérant est recevable à contester la régularité et le bien-fondé de l'avis conforme ayant abouti à la prise de la décision contestée. 
 6. En premier lieu, le procureur de la République a émis, le 16 novembre 2022, un avis défavorable à la délivrance à Mme C de l'agrément en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs. Dès lors, le préfet du Nord était tenu de refuser de délivrer cet agrément à l'intéressée. Par suite, les moyens tirés de ce que les arrêtés du préfet du Nord du 29 novembre 2022 et du 30 mars 2023 ont été signés par une autorité incompétente, sont insuffisamment motivés en fait, sont entachés d'une erreur de droit dès lors que les dispositions du code de l'action sociale et des familles ne prévoient pas qu'une enquête de moralité soit diligentée mais seulement une vérification du bulletin n°3 du casier judiciaire du demandeur, méconnaissent le principe d'égalité de traitement des candidats, sont entachés de détournement de pouvoir et sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation, ainsi que le moyen tiré de ce que l'arrêté du 30 mars 2023 a été pris en méconnaissance de l'autorité de la chose jugée, ne peuvent qu'être écartés comme inopérants.  
 7. En deuxième lieu, si Mme C soutient que l'avis du procureur de la République ne lui a pas été communiqué, aucune disposition ne prévoit cette communication. Par ailleurs, il ressort des mentions de l'avis du procureur de la République produit par le préfet du Nord en défense que celui-ci est daté du 16 novembre 2022 et qu'il a été dûment signé par l'adjoint du procureur de la République, M. B A. 
 8. En troisième lieu, Mme C soutient que l'avis du 16 novembre 2022, qui indique que le procureur de la République se prononce en défaveur de la délivrance à l'intéressée d'un agrément en raison de " l'appréciation portée par la responsable des ressources humaines de l'UDAF de Paris " est insuffisamment motivé en fait dès lors que la nature " excellente, mauvaise ' " de l'appréciation donnée, l'identité de la responsable des ressources humaines contactée et les liens de Mme C avec cette responsable ne sont pas précisés dans les mentions de cet avis. Toutefois, d'une part, il est constant que l'Union départementale des associations familiales (UDAF) de Paris, interrogée dans le cadre de l'enquête de moralité diligentée par les services du procureur de la République, est l'ancien employeur de Mme C et que les mentions figurant sur l'avis du 16 novembre 2022 permettait ainsi à l'intéressée d'identifier sans difficulté l'origine de " l'appréciation " donnée au procureur de la République, d'autre part, contrairement à ce que soutient la requérante, il se déduit aisément du contexte dans lequel s'inscrit l'avis litigieux, ainsi que du sens de celui-ci, que l'appréciation portée par la responsable RH de son ancien employeur était négative, alors que Mme C a été licenciée par cet organisme. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté. 
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 471-4 du code de l'action sociale et des familles : " Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs doivent satisfaire à des conditions de moralité, d'âge, de formation certifiée par l'Etat et d'expérience professionnelle. () ". Aux termes de l'article D. 472-5-2 du même code : " I.- La candidature pour l'agrément en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs est établie sur un document précisant, dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé des affaires sociales, les informations relatives : / 1° A l'identité du candidat et à sa domiciliation personnelle et professionnelle ; / 2° Aux moyens matériels mentionnés au a du 1° de l'article R. 472-1 ; / 3° Aux moyens humains mentionnés au b du 1° de l'article R. 472-1 et, le cas échéant, l'identité, la formation et l'expérience professionnelle du secrétaire spécialisé ainsi que la description de ses fonctions et de sa quotité de travail ; / 4° A la formation, à l'expérience professionnelle et l'activité professionnelle du candidat, et, le cas échéant, aux agréments obtenus dans les autres départements ; / 5° Aux moyens prévus pour l'accueil de la personne protégée et pour les échanges entre le mandataire et la personne protégée ; / 6° Aux moyens prévus pour assurer les déplacements nécessaires à l'exercice de la fonction de mandataire, notamment les moyens de locomotion ; / 7° A l'assurance en responsabilité civile. / II.- Elle est accompagnée des pièces suivantes : / 1° Un acte de naissance ; / 2° Le bulletin n° 3 du casier judiciaire ; / 3° Un justificatif de domicile ; / 4° Le diplôme national mentionné au 1° de l'article D. 471-2-2 ou le certificat national de compétence de mandataire judiciaire à la protection des majeurs et toutes autres pièces justificatives relatives aux autres formations suivies ; / 5° Un curriculum vitae et toutes pièces justificatives relatives à son expérience professionnelle ; / 6° Un devis pour le contrat d'assurance en responsabilité civile ; / 7° Les projets de notice d'information et de document individuel de protection des majeurs ; / 8° Le cas échéant, un projet de contrat de travail pour l'emploi d'un secrétaire spécialisé et tout document attestant de l'intention de recruter du personnel à ce poste ; / 9° Le cas échéant, tout document attestant de la recherche, de la location ou de la possession de locaux professionnels ; / 10° Les documents relatifs aux moyens prévus pour assurer les déplacements nécessaires à l'exercice de la fonction de mandataire, notamment la carte grise, le titre de propriété ou de location de ses moyens de locomotion ; / 11° Le projet professionnel du candidat, qui précise notamment la qualité du réseau pluridisciplinaire de professionnels, en projet ou déjà constitué, comprenant notamment d'autres mandataires judiciaires à la protection des majeurs, les modalités prévues pour protéger les données personnelles, garantir la qualité du service rendu et organiser la continuité de la prise en charge ou de l'accompagnement. () ". 
 10.  Contrairement à ce que soutient la requérante, il résulte des dispositions de l'article L. 471-4 du code de l'action sociale et des familles que le procureur de la République doit s'assurer que les candidats satisfont à des " conditions de moralité ", sans que ces dispositions ne restreignent les modalités de la vérification qu'elles prévoient. Ainsi, le procureur de la République a pu, sans commettre d'erreur de droit, diligenter une enquête de moralité à l'encontre de Mme C, alors même que celle-ci avait produit le bulletin n° 3 de son casier du judiciaire, la communication de cette pièce, prévue à l'article D. 472-5-2 du même code constituant seulement une condition de complétude du dossier de candidature.  
 11. En cinquième lieu, Mme C soutient que l'avis du procureur de la République a été pris en méconnaissance du principe d'égalité de traitement des candidats dès lors que tous les candidats n'ont pas fait l'objet d'une enquête de moralité. Toutefois, la requérante ne soutient pas que les candidats n'ayant pas fait l'objet d'une telle enquête étaient dans une situation comparable à la sienne, notamment au regard de l'expérience professionnelle dont ils justifiaient et des agréments qu'ils avaient pu obtenir dans d'autres départements, alors qu'il ressort des pièces du dossier que huit candidatures sur les vingt-neuf sélectionnées ont donné lieu à une enquête de moralité. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 12. En sixième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 11 que le moyen tiré de ce que l'avis du procureur de la République serait entaché d'un détournement de pouvoir doit être écarté.  
 13. En dernier lieu, Mme C soutient que l'avis du procureur de la République est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle est en conflit devant les Prud'hommes avec son ancien employeur qui a fourni l'appréciation défavorable sur laquelle s'est fondé le procureur de la République. Toutefois, il est constant que Mme C a été licenciée par l'UDAF de Paris le 30 juillet 2018, sans qu'elle ne fournisse aucune explication sur les raisons ou le contexte de ce licenciement, alors que sont confiées à cet organisme des missions au service des familles et que ses salariés peuvent être amenés à intervenir, comme c'est le cas des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, auprès de personnes en situation de vulnérabilité. Par ailleurs, si Mme C établit avoir saisi le conseil des prud'hommes de Paris le 23 juillet 2019, elle n'apporte aucun élément sur les suites données à cette saisine. Dans ces conditions Mme C qui, au demeurant, est connue des services de police pour des faits de violence ayant entrainé une incapacité totale de travail n'excédant pas huit jours et de délaissement de mineur de quinze ans, n'est pas fondée à soutenir que l'avis du procureur de la République est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 14. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme C doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte et, étant partie perdante, celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
                                     D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes n° 2300890 et n° 2304822 de Mme D C sont rejetées. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme D C et au ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles. 
 Copie sera adressée au préfet du Nord. 
 Délibéré après l'audience du 28 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Paganel, président, 
 Mme Barre, conseillère,  
 M. Jouanneau, conseiller. 
    
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2025. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 C. BARRE 
 Le président, 
 Signé 
 M. PAGANELLa greffière, 
 Signé 
 D. WISNIEWSKI 
 La République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme,La greffière,        
 Nos 2300890, 230482