TA44 · 3ème Chambre — 14 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire enregistrés le 17 janvier 2023 et le 16 septembre 2025, la société BDO ANGERS, représentée par Me Riquier, demande au tribunal : 
 
1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 1 289 293 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises ;  
 
 2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (loi « PACTE ») lui cause un préjudice anormal et spécial de nature à engager la responsabilité de l’Etat sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques ; 
- la responsabilité de l’Etat est également engagée, en conséquence de l’adoption de cette loi, sur le fondement de la méconnaissance des engagements internationaux de la France, en raison de la violation par les dispositions législatives en cause de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- elle a subi un préjudice financier en raison de la perte de quarante et un mandats qu’elle détenait et de la perte de chance de voir renouvelés les mandats qu’elle détient encore auprès de petites entreprises, ainsi qu’un préjudice moral.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 février 2024, le ministre de la justice conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que :  
- la responsabilité de l’Etat n’est pas engagée sur le fondement de la méconnaissance de ses engagements internationaux, en l’absence de toute méconnaissance de ces engagements ; 
- la société requérante n’est pas davantage fondée à rechercher la responsabilité de l’Etat du fait de la rupture d’égalité devant les charges publiques, à défaut de préjudice anormal et spécial ; 
- les préjudices invoqués ne sont en outre ni directs ni certains. 
  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- la loi n°2019-486 du 22 mai 2019 ; 
- le décret n°2019-514 du 24 mai 2019 modifié ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Gavet, 
- les conclusions de M. Delohen, rapporteur public, 
- et les observations de Me Baud, représentant la société BDO Angers. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société BDO ANGERS exerce une activité de commissariat aux comptes depuis le 1er août 1985. Par un courrier du 25 janvier 2022, elle a demandé au garde des Sceaux, ministre de la justice le paiement d’une indemnité de 1 289 293 euros en réparation des préjudices résultant pour elle de l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises (dite loi « PACTE ») et de son décret d’application du 24 mai 2019. Par son silence gardé pendant plus de deux mois, le ministre de la justice a implicitement rejeté cette demande. Par la présente requête, la société BDO ANGERS demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser la somme de 1 289 293 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis. 
 
La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi, à la condition que cette loi n’ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d’autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France. 
 
En premier lieu, il résulte des dispositions de l’article 20 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, qui n’a pas exclu toute indemnisation, et de celles du décret du 24 mai 2019 susvisé, pris pour son application, que l’obligation de désignation d’un commissaire aux comptes, chargé de la certification de leurs comptes annuels, ne s’impose aux sociétés commerciales qu’en cas de dépassement, par l'ensemble qu'elles forment avec les sociétés qu'elles contrôlent, de seuils fixés pour deux des trois critères suivants, à savoir, au cours d’un exercice, un total cumulé de leur bilan supérieur à 4 000 000 d’euros, porté à 5 000 000 d’euros à compter du 1er mars 2024, un montant cumulé de leur chiffre d’affaires hors taxes supérieur à 8 000 000 d’euros, porté à 10 000 000 d’euros à compter du 1er mars 2024, et un nombre moyen cumulé de cinquante salariés. 
 
A l’appui de sa demande, la société BDO Angers fait valoir qu’à la date de l’entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 et du décret du 24 mai 2019 pris pour son application, elle détenait 117 mandats dont 60 concernaient des petites entreprises et qu’elle a perdu, à la date de ses dernières écritures et en raison du relèvement des seuils précités, 41 de ces 117 mandats, soit 35% de son portefeuille total, entrainant une baisse importante de son chiffre d’affaires, qui s’élevait à 594 000 euros en 2019 et a été estimé à 370 000 euros pour 2024.  Elle soutient en outre qu’avant la fusion opérée au mois de janvier 2022, elle était spécialisée en audit et n'exerçait pas d'autres métiers que celui de commissaire aux comptes, susceptibles de lui permettre de compenser les pertes résultant de l’entrée en vigueur et de l’application de cette réforme. Toutefois, ces seuls éléments ne sont pas de nature à établir l’existence d’un préjudice spécial dès lors que, au regard de l'objectif d'intérêt général poursuivi par le législateur consistant à réduire les contraintes légales et les coûts pesant sur les petites entreprises, le relèvement des seuils à partir desquels les sociétés commerciales ont désormais l’obligation de désigner un commissaire aux comptes à fin de certification de leurs comptes affecte indistinctement, même si elles peuvent être différemment impactées, l’ensemble des personnes physique ou morales exerçant l’activité de commissaire aux comptes. Par ailleurs, alors même que la loi du 22 mai 2019 a prévu que les sociétés exclues du champ de l’obligation de certification de leurs comptes conservaient la faculté d’y recourir de manière volontaire et que les mandats en cours demeuraient valides jusqu’à leur terme, l’exercice de la profession de commissaire aux comptes n’emporte aucun droit acquis au renouvellement des mandats détenus, de sorte que la société requérante ne peut invoquer une perte de chance, du fait de l’entrée en vigueur de la loi, de conserver ses mandats auprès de petites entreprises. Dans ces conditions, et alors que l’administration était tenue de transposer en droit interne la directive n°2013/34/UE du Parlement et du Conseil du 26 juin 2013, la société BDO Angers, qui ne justifie pas avoir subi un préjudice spécial et suffisamment grave, n’est pas fondée à soutenir que l’entrée en vigueur des dispositions de la loi du 22 mai 2019 et de son décret d’application crée pour elle, compte tenu de la composition de son portefeuille de clientèle constituée majoritairement de petites entreprises désormais exclues de l’obligation de certification de leurs comptes par un commissaire aux comptes, une rupture d'égalité devant les charges publiques. Par suite, la responsabilité de l’Etat ne saurait être engagée sur ce fondement. 
 
En second lieu, aux termes de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ». 
 
La société BDO Angers soutient que l'entrée en vigueur de la loi du 22 mai 2019 et du décret du 24 mai 2019 pris pour son application, qui a eu pour effet d’engendrer la diminution de sa clientèle, et par voie de conséquence des honoraires qu’elle pouvait en attendre, a porté atteinte à son droit de propriété garanti par les dispositions précitées de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Toutefois, eu égard à l’objectif d’intérêt général poursuivi par la loi du 22 mai 2019, visant à réduire les contraintes légales et les coûts des petites entreprises, le relèvement des seuils décidé pour les aligner sur ceux prévus par la directive n° 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, de manière progressive sur une durée de six ans et en permettant que les mandats en cours puissent se poursuivre jusqu’à leur terme, ne porte pas d’atteinte disproportionnée au droit au respect des biens garanti par ses stipulations dès lors notamment que les prestations de certification des comptes demeurent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d’intérêt public au sens du droit de l’Union européenne ainsi que pour certaines opérations capitalistiques, que la suppression de l’obligation de désignation d’un commissaire aux comptes n’implique pas nécessairement que les entreprises concernées cessent de recourir à la certification de leurs comptes,  et qu’une très grande majorité des commissaires aux comptes sont à même d’exercer également, compte tenu de leurs qualifications, une activité d’expertise comptable. Dans ces conditions, la loi du 22 mai 2019 ne peut être regardée comme ayant imposé à la société requérante une charge disproportionnée de nature à rompre le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et le respect de ses biens. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté et la responsabilité de l’Etat ne saurait, par suite, davantage être engagée sur ce fondement. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par la société BDO Angers, et par voie de conséquence celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, doivent être rejetées.  
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la société BDO ANGERS est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société BDO ANGERS et au ministre de la justice. 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 23 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
 
 
M. Besse, président, 
M. Vauterin, premier conseiller,  
Mme Gavet, conseillère,  
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 octobre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
A. GAVET 
 
Le président, 
 
P. BESSE  
 
La greffière, 
 
 
 
 
F. MERLET 
 
La République mande et ordonne au Garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
 
La greffière, 
 
F. MERLET