TA34 · 4ème chambre — 5 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 22 février 2023, M. G M, M. C E, Mme I H et M. B F, représentés par Me M, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération n° 22 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne du 28 septembre 2022 approuvant l'attribution d'un prêt à usage à titre gratuit, pour une durée non renouvelable de douze mois, pour l'exploitation des parcelles situées sur le lieudit " terres L " ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la décision a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que le conseil communautaire a été insuffisamment informé ; 
 - le conseiller communautaire rapporteur n'aurait pas dû participer au vote en raison de ses liens avec l'attributaire ; 
 - aucune procédure de publicité n'a été mise en œuvre avant que le prêt à usage à titre gratuit ne soit attribué ; 
 - la décision méconnait l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013 et l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales en raison de l'existence d'un conflit d'intérêt ; 
 - le choix de l'attributaire est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2023, la communauté d'agglomération du grand Narbonne, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - le juge administratif est incompétent pour statuer sur la requête en annulation d'une délibération qui autorise la conclusion d'un prêt à usage sur le domaine privé, contestation qui relève de la compétence des juridictions judiciaires ; 
 - elle est irrecevable au regard de sa tardiveté ; 
 - elle est irrecevable dès lors que le requérant ne dispose pas de la qualité pour agir et se représenter alors qu'il est par ailleurs conseiller communautaire ; 
 - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience : 
 - le rapport de Mme D, 
 - les conclusions de M. K, 
 - et les observations de Me Rubio représentant la communauté d'agglomération du Grand Narbonne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La communauté d'agglomération du Grand Narbonne, qui est propriétaire de cinq hectares au lieudit Ribayrot acquis en 2018, a décidé, dans le cadre de son programme stratégique de développement agricole durable, de créer une pépinière dédiée aux activités agricoles sur un espace test agricole. A l'issue d'un premier contrat de mise à disposition des terrains, résilié le 31 décembre 2021, la communauté d'agglomération du Grand Narbonne a proposé la conclusion d'un prêt à usage agricole pour une durée de 12 mois sans tacite reconduction. Par une délibération du 28 septembre 2022, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne a décidé d'approuver les termes du prêt à usage et attribué le prêt à M. J avoir vainement saisi l'autorité préfectorale d'un recours hiérarchique, demande rejetée le 9 janvier 2023, les requérants demandent l'annulation de la délibération du 28 septembre 2022. 
 Sur l'exception d'incompétence : 
 2. Si la contestation par une personne privée de l'acte, délibération ou décision du maire, par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance relève de la compétence du juge judiciaire, la juridiction administrative est, contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération du Grand Narbonne, compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l'annulation de la délibération du conseil communautaire autorisant la conclusion d'une convention ayant pour objet la mise à disposition d'une dépendance du domaine privé de l'communauté d'agglomération. L'exception d'incompétence doit, par suite, être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. En premier lieu, si l'article 12 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006, transposé à l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) implique des obligations de publicité et mise en concurrence préalablement à la délivrance d'autorisations d'occupation du domaine public permettant l'exercice d'une activité économique, ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne par son arrêt du 14 juillet 2016, Promoimpresa Srl (C-458/14 et C-67/15), il ne résulte ni des termes de cette directive ni de la jurisprudence de la Cour de justice que de telles obligations s'appliqueraient aux personnes publiques préalablement à la conclusion de baux  portant sur des biens appartenant à leur domaine privé, qui ne constituent pas une autorisation pour l'accès à une activité de service ou à son exercice au sens du 6) de l'article 4 de cette même directive. Il suit de là qu'en n'imposant pas d'obligations de publicité et mise en concurrence à cette catégorie d'actes, l'Etat ne saurait être regardé comme n'ayant pas pris les mesures de transposition nécessaires de l'article 12 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006. Par suite, le moyen tiré de ce que la conclusion d'un tel bail aurait dû être précédée de mesure de publicité est inopérant et doit être écarté comme tel. 
 4. En deuxième lieu,  aux termes respectivement des articles L. 2121-12 et  
 L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicables à l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-1 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal./ Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () " et " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de la solliciter, conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 5. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du compte-rendu de la réunion du 28 septembre 2022, que les conseillers communautaires ont été préalablement rendus destinataires d'un rapport rédigé par le conseiller communautaire rapporteur, M. A, comportant en pièce jointe un document intitulé " commodat prêt à usage ", avant la tenue de la séance. Si les requérants font griefs à ce rapport de ne pas avoir été suffisamment précis sur le processus de sélection, notamment de ne pas avoir précisé qu'un seul candidat s'était présenté, cette circonstance ne suffit à établir un défaut d'information. Par ailleurs, et contrairement à ce que reprochent les requérants, M. A a bien été explicitement interrogé, lors de cette réunion, sur les liens qu'il pouvait avoir avec l'attributaire envisagé en raison de son activité professionnelle passée. En se bornant, de manière générale, à faire état d'imprécision lors des débats avant le vote, les requérants n'assortissent pas leur moyen des précisions suffisantes permettant d'en établir le bien-fondé. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ".  
 7. La participation au vote permettant l'adoption d'une délibération, par une personne intéressée à l'affaire qui fait l'objet de cette disposition est de nature à entraîner l'illégalité de cette disposition. De même, la participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération, par une personne intéressée à l'affaire qui fait l'objet de cette disposition, est susceptible de vicier la légalité de cette disposition, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation au vote de la disposition litigieuse, dès lors que la personne intéressée a été en mesure d'exercer une influence effective sur la délibération litigieuse. 
 8. En se bornant de manière générale à faire état de ce que le conseiller communautaire aurait entretenu des liens professionnels passés avec l'attributaire, les requérants n'établissent ni le caractère de personne intéressée de M. A ni, en tout état de cause, qu'il a été en mesure d'exercer une influence effective sur la délibération litigieuse acquise par 53 voix en faveur de l'adoption de la délibération, 6 voix en sa défaveur et 7 abstentions. Enfin, les requérants n'avancent aucun élément permet de constater que l'intérêt au projet de celui-ci serait distinct de celui de l'ensemble des habitants de la commune. 
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : " I. - Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction. / Lorsqu'ils estiment se trouver dans une telle situation : () / 2° Sous réserve des exceptions prévues au deuxième alinéa de l'article 432-12 du code pénal, les personnes titulaires de fonctions exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s'abstiennent d'adresser des instructions ; () ".  
 10. Compte tenu de ce qui a été dit précédemment au point 8, et faute d'avancer tout élément permettant de caractériser une insincérité de la présentation de la délibération par le conseiller communautaire rapporteur, les requérants n'établissent pas que ce dernier aurait entendu défendre un intérêt propre et étranger à l'intérêt général. 
 11. En cinquième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que la délibération en litige autorise la conclusion d'un prêt à usage exclusivement agricole, sans cession possible, d'une durée de douze mois sans tacite reconduction, afin de permettre la mise en culture du domaine dit L de manière transitoire, dans l'attente de la mise en place d'un projet alimentaire porté par la communauté d'agglomération du Grand Narbonne. Un tel contrat, eu égard à son objet, est conclu dans l'intérêt général et ne présente pas le caractère d'une libéralité. Dans ces conditions, et à supposer que les requérants aient entendus s'en prévaloir, la délibération litigieuse n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononce sur les fins de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 28 septembre 2022 doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération du Grand Narbonne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête présentée par M. M, M. E, Mme I H et  
 M. B F est rejetée. 
 Article 2 : M. M, M. E, Mme I H et M. B F verseront à la communauté d'agglomération du Grand Narbonne la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la communauté d'agglomération du Grand Narbonne est rejeté. 
 Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. G M en qualité de représentant unique des requérants et à la communauté d'agglomération du Grand Narbonne. 
 Délibéré après l'audience du 22 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Eric Souteyrand, président, 
 Mme Brigitte Pater, première conseillère, 
 Mme Adrienne Bayada, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2025. 
 La rapporteure, 
 A. D 
 Le président, 
 E. Souteyrand 
 La greffière, 
 M.-A. Barthélémy 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 5 février 2025, 
 La greffière, 
 M.-A. Barthélémy