TA31 · 3ème Chambre — 12 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré, enregistré le 23 février 2023 et des mémoires enregistrés, le 24 avril 2023 et le 23 novembre 2023, le préfet de la Haute-Garonne demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet par laquelle le maire de la commune de Blagnac a refusé d'abroger la délibération n° 26-2021-12 du conseil municipal de Blagnac en date du 15 décembre 2021 ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Blagnac de lui transmettre une nouvelle délibération de son conseil municipal mettant en place un dispositif conforme aux dispositions normatives en vigueur dans le délai de trois mois. 
 Il soutient que : 
 - son déféré n'est pas tardif car une décision implicite de rejet est intervenue à la suite de sa demande d'abrogation d'un acte règlementaire et elle a été déférée dans le délai de recours contentieux ;  
 - la délibération attaquée est illégale en tant qu'elle exclut du bénéfice du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) une partie des contractuels de droit public en individualisant, par une stipulation contractuelle lors de l'embauche, la situation de chaque agent contractuel au regard de ses droits à versement du RIFSEEP, en méconnaissance du principe d'égalité de traitement entre les agents contractuels en matière de rémunération ; 
 - la délibération attaquée est illégale en tant qu'elle méconnaît l'obligation de fixation des plafonds indemnitaires pour la part relative à l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) du RIFSEEP. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 juin 2023 et 11 décembre 2023, la commune de Blagnac conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité du déféré, à titre subsidiaire, à son rejet, à titre très subsidiaire, à ce qu'il lui soit seulement enjoint de compléter la délibération du 15 décembre 2021 dans un délai d'au moins six mois à compter de la date de notification du jugement et uniquement en ajoutant en son article 1er, à la suite de l'expression " dans la mesure où leur contrat d'engagement le prévoira expressément " la mention " eu égard, conformément aux dispositions de l'article 1-2 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, notamment aux fonctions occupées, à la qualification requise pour leur exercice, à la qualification détenue par l'agent ainsi que son expérience " ou en fixant explicitement en annexe des plafonds d'IFSE incluant les majorations votées par cette même délibération. 
 A titre infiniment subsidiaire, la commune de Blagnac sollicite que l'annulation de la décision de refus d'abrogation de la délibération attaquée soit assortie d'un effet différé d'au moins six mois à compter de la date de notification du jugement. 
 Par ordonnance du 11 décembre 2023 la clôture d'instruction a été fixée au 11 janvier 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution ; 
 - la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 ; 
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ; 
 - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; 
 - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; 
 - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bouisset, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Rousseau, rapporteure publique,  
 - les observations de Mme B, représentant le préfet de la Haute-Garonne et M. A, représentant la commune de Blagnac. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 15 décembre 2021, le conseil municipal de la commune de Blagnac a modifié le régime indemnitaire des agents de la commune dans le cadre de la mise en œuvre, dans la fonction publique territoriale, du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'engagement et de l'expérience professionnelle (RIFSEEP) instauré dans la fonction publique de l'Etat par un décret du 20 mai 2014. Par un courrier du 24 octobre 2022, reçu le 28 octobre 2022, le préfet de la Haute-Garonne a formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération. Par le présent déféré, le préfet de la Haute-Garonne demande au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet du 28 décembre 2022 par laquelle le maire de la commune de Blagnac a refusé d'abroger la délibération n° 26-2021-12. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Blagnac : 
 2. Pour contester la recevabilité de la requête, la commune de Blagnac soutient que le recours contentieux introduit par le préfet de la Haute-Garonne le 23 février 2023 est tardif car, conformément aux dispositions de l'article R. 421-2 du code de justice administrative, le délai de recours contentieux de deux mois ouvert par l'intervention de la décision tacite de rejet née du silence opposé à sa première demande d'abrogation adressée à la collectivité le 1er juillet 2022, reçue le 5 juillet 2022 et constitutive de recours gracieux, a expiré le 7 novembre 2022, la deuxième demande de recours gracieux du 24 octobre 2022 reçue le 28 octobre 2022 n'étant pas susceptible de rouvrir le délai de recours contentieux. 
 3. D'une part, en prévoyant à l'article 3 de la loi susvisée du 2 mars 1982 modifiée par la loi du 22 juillet 1982, aujourd'hui codifié à l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, que le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article 2-II de ladite loi, aujourd'hui codifié à l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, qu'il estime contraires à la légalité, le législateur n'a pas entendu limiter la faculté qu'a le préfet, investi dans le département, en vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution de  " la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ", de former un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de tous les actes des collectivités territoriales. D'autre part, le refus de prendre, de modifier ou d'abroger un acte réglementaire ne saurait être regardé comme purement confirmatif d'un refus antérieurement opposé à une demande tendant aux mêmes fins. Par suite, contrairement à ce que soutient la commune de Blagnac, le refus implicite d'abrogation de la délibération litigieuse opposé au préfet de la Haute-Garonne le 5 septembre 2022 ne faisait en tout état de cause pas obstacle à ce que le préfet sollicite de nouveau l'abrogation de la délibération du 15 décembre 2021 et conteste au contentieux la nouvelle décision implicite de rejet née sur cette demande. La fin de non-recevoir ainsi soulevée ne peut donc qu'être écartée. 
 4. Le mémoire complémentaire enregistré le 24 avril 2023 a été signé par Mme Hélène Lestarquit, secrétaire générale adjointe de la préfecture de la Haute-Garonne, qui a reçu délégation à cet effet par un arrêté n° 31-2023-01-30-00030 du préfet de la Haute-Garonne en date du 30 janvier 2023 régulièrement publié le même jour au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture, accessible tant au juge qu'aux parties. Cette délégation a été renouvelée par arrêté n° 31-2023-07-12-00010 du 12 juillet 2023. Par suite, le moyen tiré du défaut de qualité du signataire du mémoire qui manque en fait, doit être écarté. 
 Sur la légalité de la décision attaquée : 
 5. En premier lieu, en application des dispositions de l'article 136, alors en vigueur, de la loi du 26 janvier 1984, qui opère un renvoi aux dispositions précitées de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983, les agents contractuels de droit public des collectivités territoriales ont droit, après service fait, à un traitement indiciaire et aux primes et indemnités prévues par un texte législatif ou réglementaire, si une délibération le prévoit. Aux termes du premier et du deuxième alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa réaction applicable en l'espèce, dont les dispositions sont reprises, depuis le 1er mars 2022 à l'article L. 714-4 du code général de la fonction publique : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents () ". Aux termes de l'article 1er  du décret du 6 septembre 1991 : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes () ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements () ". 
 6. Il résulte de ces dispositions qu'il revient à l'organe délibérant de chaque collectivité territoriale ou établissement public local de fixer lui-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité ou de l'établissement public, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emploi de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité ou l'établissement public soit tenu de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. 
 7. Par ailleurs, aux termes de l'article 2 du décret du 20 mai 2014 : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. / () ". 
 8. Aux termes de l'article 3 de ce même décret, dont les dispositions sont reprises, depuis le 1er mars 2022, à l'article L. 332-23 du code général de la fonction publique : "  I- Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 peuvent recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non permanents pour faire face à un besoin lié à : / 1° Un accroissement temporaire d'activité, pour une durée maximale de douze mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de dix-huit mois consécutifs ; / 2° Un accroissement saisonnier d'activité, pour une durée maximale de six mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de douze mois consécutifs. / II. () ". Aux termes de l'article 3-1 de de la loi du 26 janvier 1984, dans sa réaction applicable en l'espèce, dont les dispositions sont reprises, depuis le 1er mars 2022 à l'article L. 332-13 du code général de la fonction publique : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et pour répondre à des besoins temporaires, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour assurer le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un détachement de courte durée, d'une disponibilité de courte durée prononcée d'office, de droit ou sur demande pour raisons familiales, d'un détachement pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité préalable à la titularisation dans un corps ou un cadre d'emplois de fonctionnaires ou pour suivre un cycle de préparation à un concours donnant accès à un corps ou un cadre d'emplois, d'un congé régulièrement octroyé () ". 
 9. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. Ces modalités de mise en œuvre du principe d'égalité sont applicables à l'édiction de normes régissant la situation d'agents publics qui, en raison de leur contenu, ne sont pas limitées à un même corps ou à un même cadre d'emplois de fonctionnaires. 
 10. Il ressort des termes du point " 1/ date d'effet et bénéficiaires " de la délibération du 15 décembre 2021 que le conseil municipal de Blagnac a instauré un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) comportant, d'une part, une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et, d'autre part, un complément indemnitaire annuel (CIA) tenant compte de l'engagement professionnel, de la valeur de l'agent et de sa manière de servir. Si la délibération litigieuse a décidé que ce régime indemnitaire bénéficierait aux fonctionnaires stagiaires et titulaires ainsi qu'aux agents contractuels de droit public occupant des emplois similaires à ceux des fonctionnaires territoriaux de la commune, elle a conditionné le bénéfice de ce régime indemnitaire, en ce qui concerne les agents contractuels, à l'existence d'une stipulation en prévoyant expressément l'octroi dans le contrat d'engagement. Ainsi que le soutient le préfet de la Haute-Garonne, en réservant le bénéfice du RIFSEEP à l'existence d'une stipulation contractuelle individuelle sans préciser quels critères généraux seraient mis en œuvre aux titres de la technicité, de l'expertise, de l'expérience ou de la qualification nécessaire à l'exercice des fonctions, ainsi que des sujétions particulières ou du degré d'exposition du poste au regard de l'environnement professionnel, la commune de Blagnac a créé une situation ne permettant pas de garantir le respect, par cette collectivité, du principe d'égalité de traitement entre les agents publics. Les nécessités, avancées par la collectivité, d'individualiser la situation de chaque agent en conciliant attractivité à l'embauche et sobriété budgétaire ne sont pas de nature, eu égard à l'objet du régime indemnitaire institué par le décret du 20 mai 2014, fondé sur la nature des fonctions exercées, à justifier l'existence de cette condition contractuelle. Par suite, le préfet de la Haute-Garonne est fondé à demander l'annulation de la décision de rejet de sa demande visant à voir abroger la délibération du 15 janvier 2021 en tant qu'au point " 1/ date d'effet et bénéficiaires ", elle prévoit que " les primes seront versées () dans la mesure où leur contrat d'engagement le prévoira expressément ". 
 11. En deuxième lieu, aux termes du troisième alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 : " Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat. () ".  
 12. Il résulte de ces dispositions complétées de celles citées au point 4 du présent jugement que le respect de la seule contrainte imposée par l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 aux collectivités territoriales dans la mise en place du régime indemnitaire du RIFSEEP, qui consiste à fixer des plafonds pour chacune des parts dont la somme n'excède pas le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat, implique, implicitement mais nécessairement, que les collectivités territoriales définissent les plafonds de chacune des parts en faisant usage des mêmes termes de référence que ceux employés pour les agents de l'Etat. Cette obligation vise à garantir une certaine parité entre le régime indemnitaire applicable aux agents de l'Etat et celui applicable aux agents des collectivités territoriales et contribue ainsi à l'harmonisation des conditions de rémunération au sein des fonctions publiques étatiques et territoriale. 
 13. Il ressort des termes du point " 2-1/ conditions d'attribution de l'IFSE " de la délibération du 15 décembre 2021 que le conseil municipal de Blagnac n'a pas fixé de montant plafond incluant les majorations pour la part IFSE du RIFSEEP. La circonstance, invoquée par la collectivité, que le plafond de la part relative à l'IFSE se déduirait de la soustraction opérée sur les montants des plafonds globaux d'IFSE et CIA hors le jeu des majorations mentionnées en annexe 1 de la délibération litigieuse n'est pas de nature à justifier que la commune de Blagnac ait satisfait aux prescriptions claires des dispositions citées au point 10. Dans ces conditions, le préfet de la Haute-Garonne est fondé à soutenir que la délibération du 15 décembre 2021 est entachée, sur ce point, d'une erreur de droit. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet de la Haute-Garonne est fondé à demander l'annulation de la décision tacite de rejet du 28 décembre 2022 par laquelle le maire de Blagnac a refusé de soumettre au conseil municipal une proposition de délibération sur l'abrogation de la délibération du 15 décembre 2021. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 15. L'annulation de la décision refusant de modifier les dispositions réglementaires relatives aux modalités d'attribution du RIFSEEP et au plafond de l'IFSE implique nécessairement la modification de ces dispositions réglementaires, de façon à rétablir l'égalité de traitement de l'ensemble des agents concernés. Il y a lieu par suite d'ordonner au maire de Blagnac d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal une délibération visant à modifier la délibération du 15 décembre 2021 en tant, d'une part, qu'elle conditionne l'octroi du RIFSEEP aux agents contractuels à une mention expresse dans leur contrat d'engagement, d'autre part en tant qu'elle ne comporte pas de montant plafond incluant les majorations pour la part IFSE du RIFSEEP, ce dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente décision. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision tacite de rejet du 28 décembre 2022 par laquelle le maire de Blagnac a refusé de soumettre au conseil municipal une proposition de délibération sur l'abrogation de la délibération du 15 décembre 2021 est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Blagnac d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal une délibération visant à modifier la délibération du 15 décembre 2021 en tant, d'une part, qu'elle conditionne l'octroi du RIFSEEP aux agents contractuels à une mention expresse dans leur contrat d'engagement, d'autre part en tant qu'elle ne comporte pas de montant plafond incluant les majorations pour la part IFSE du RIFSEEP, ce dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente décision. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la Haute-Garonne et à la commune de Blagnac. 
 Délibéré après l'audience du 10 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Grimaud, président, 
 Mme Bouisset, première conseillère,  
 Mme Lucas, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2025. 
 La rapporteure, 
 K. BOUISSET 
 Le président, 
 P. GRIMAUD La greffière, 
  M.-E. LATIF 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,