TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 17 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré enregistré le 23 février 2023, le préfet de la Haute-Garonne demande au juge des référés, sur le fondement du 4ème alinéa de l'article L. 3132-1 du code général des collectivités territoriales auquel renvoie l'article L. 554-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la délibération du conseil départemental de la Haute-Garonne du 21 septembre 2022 approuvant le règlement particulier portant sur l'organisation du temps de travail des personnels territoriaux des collèges de la Haute-Garonne ainsi que celle de ce règlement. 
 Il soutient que : 
 -son déféré est recevable ; 
 -l'article 2.2 du règlement litigieux, qui prévoit qu'est comptabilisé dans la durée du travail effectif " le temps consacré à l'habillage, au déshabillage et à la douche sur le lieu de travail, lorsque le port d'une tenue de travail est imposé ", est contraire à l'article 2 du décret n° 2000-815 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat auquel renvoie le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale dès lors que l'agent, à ce moment, n'est pas encore en mesure de se conformer aux directives de ses supérieurs ; 
 -l'article 1.3 de ce règlement, qui dispose que les jours de fractionnement sont comptabilisés dans le temps de travail effectif, est contraire à l'article 47 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 portant abrogation des régimes dérogatoires de travail au sein de la fonction publique territoriale dès lors qu'une telle inclusion, applicable de manière collective alors que ces jours constituent un droit individuel et sont soumis à conditions, a pour effet de réduire inconditionnellement le temps de travail des agents territoriaux des collèges en deçà des 1607 heures réglementaires ;  
 -ce même article 1.3 est contraire à l'article 1 du décret n° 85-1259 du 26 novembre 1985 en tant qu'il dispose que les jours de fractionnement sont acquis de fait dès lors que l'octroi de ces jours est fonction du nombre de jours de congés pris en dehors de la période du 1er mai au 31 octobre ; 
 -les articles 2.3 et 2.9 du règlement en litige, qui respectivement généralise le champ d'application des heures supplémentaires à l'ensemble des agents territoriaux des collèges et autorise la récupération du temps passé en réunion et non intégré au temps de travail des heures réalisées par les agents au titre des réunions à l'initiative de l'employeur, sont contraires à l'article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires en tant qu'ils n'excluent pas les agents de catégorie A, lesquels voient leurs contraintes horaires être prises en compte au travers de l'indemnité de fonction, de sujétions et d'expertise (IFSE) ; 
 -l'article 2.3 de ce règlement est illégal dès lors qu'il prévoit des modalités de majoration des temps de récupération en matière de travail de nuit plus favorables que celles prévues par les articles 3 et 8 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 et qu'il a pour effet de réduire de façon mécanique la durée du temps de travail effectif des agents concernés en deçà de la durée légale, en méconnaissance des dispositions de l'article 47 de la loi du 6 août 2019. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 2 mars 2023, le département de la Haute-Garonne conclut au non-lieu à statuer. 
 Il fait valoir que : 
 -l'article 2.2 du règlement contesté vise à inclure le temps pendant lequel l'agent qui, en raison des différents niveaux d'hygiène requis pour réaliser les diverses taches de sa journée, doit nécessairement changer de tenue ou de prendre une douche et y procède en cours de service, ces temps ne pouvant dans ces circonstances qu'être assimilés à du temps de travail effectif pendant lequel les agents doivent se conformer aux instructions de leur employeur, au sens de l'article 2 du décret du 25 août 2000 ; 
 -la contestation du préfet portant sur les articles 1.3, 2.3 et 2.9 de ce règlement est devenue sans objet dès lors que, par une délibération du 24 janvier 2023, le conseil départemental de la Haute-Garonne a approuvé les modifications apportées à ce règlement pour se conformer aux demandes du préfet, et si la mention figurant au 3ème alinéa de l'article 1.3 dudit règlement apparait désormais contraire à celle de l'alinéa précédent, il s'agit d'une simple coquille et une nouvelle version délestée de cet alinéa sera proposée à la prochaine commission permanente du conseil départemental. 
 Par un mémoire en réplique enregistré le 9 mars 2023, le préfet de la Haute-Garonne maintient sa demande de suspension de l'exécution de la délibération du 21 septembre 2022 ainsi que de celle du règlement qu'elle approuve en tant qu'il contient des dispositions relatives, d'une part, à l'acquisition systématique des jours de fractionnement, d'autre part, à la prise en compte comme temps de travail effectif des temps d'habillage, de déshabillage et de douche, dès lors que l'agent se trouve à la disposition de l'employeur. 
 Il expose que : 
 -la délibération modificative du 24 janvier 2023 du conseil départemental levant trois illégalités que contenait le règlement litigieux, soit la proratisation des jours de fractionnement, le dispositif des heures supplémentaires pour les agents de catégorie A ainsi que les modalités de majoration des temps de récupération des heures supplémentaires de nuit, son recours est devenu sans objet sur ces trois points ; 
 -s'agissant du point relatif à l'intégration dans le temps de travail effectif du temps de douche ainsi que du temps d'habillage et de déshabillage sur le lieu de travail, le Conseil d'Etat, dans sa décision n° 366269 du 4 février 2015, définit le temps d'habillage et de déshabillage comme " un temps au cours duquel le fonctionnaire se met en état de prendre son service sans pouvoir encore se conformer aux directives de ses supérieurs " et il en découle que les temps d'habillage et de déshabillage (et, par extension, de douche) sont les temps où le fonctionnaire ne se conforme pas aux directives de l'employeur, et en l'absence de distinction relativement au moment de la journée où se produit cette séquence, il y a lieu de considérer que le principe qu'elle énonce est de portée générale ; 
 -cette décision n'apporte pas de tempérament à l'interprétation qu'elle fait des dispositions en vigueur et, par essence, à quelque moment de la journée de travail qu'une telle séquence se produise, un agent n'est pas à la disposition de l'employeur à cette occasion puisqu'il se met en état de prendre le service particulier qu'il est amené à effectuer, différent des missions préalablement remplies et nécessitant le port d'une tenue spéciale ; 
 -en caractérisant, dans le règlement litigieux, qui a vocation à s'appliquer à l'ensemble des agents, le temps consacré à l'habillage et au déshabillage sur le lieu de travail comme du temps de travail effectif, dès lors que l'agent se trouve à disposition de l'employeur, le conseil départemental vient infirmer la définition générale donnée par la jurisprudence précitée dans la mesure où l'agent, à ce moment-là, n'est pas en mesure de se conformer aux directives de ses supérieurs ; 
 -dans une réponse à une question parlementaire en 2016, la ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire a indiqué que le temps consacré à la douche sur le lieu de travail en cas de travaux insalubres et salissants, dès lors qu'il s'agit d'une obligation liée au travail et à défaut de texte le prévoyant, n'est pas assimilé à un temps de travail ; 
 -par comparaison, le code du travail dispose que tant le temps d'habillage et de déshabillage que le temps de douche n'est pas du temps de travail effectif ; 
 -la rédaction du troisième alinéa du point 1.3 du règlement en litige, relative à l'acquisition de fait des jours de fractionnement, n'ayant pas été modifiée lors de l'adoption de la délibération modificative du 24 janvier 2023 et continuant donc à produire des effets en dépit de l'annonce par la collectivité d'une prochaine modification de ces dispositions, l'illégalité tenant à la prise en compte systématique des jours de fractionnement dans le décompte du temps de travail des agents soumis à un cycle de travail annuel demeure. 
 Par un nouveau mémoire enregistré le 9 mars 2023, le département de la Haute-Garonne conclut au rejet du déféré préfectoral. 
 Il fait valoir que : 
 -si le Conseil d'Etat a certes considéré que le temps dévolu à l'habillage et au déshabillage ne doit pas être intégré dans le temps de travail effectif du fonctionnaire, il a pris le soin d'indiquer que cette exclusion ne s'impose que lorsque " le fonctionnaire se met en état de prendre son service sans pouvoir encore se conformer aux directives de ses supérieurs ", soit la seule période précédant la prise de service, et ne s'est pas prononcé sur le cas particulier dans lequel ce temps correspond à une obligation pour les agents résultant, au cours de leur journée, de différentes missions soumises à des règles particulières d'hygiène ; 
 -par analogie au principe selon lequel la journée continue implique que des temps de pause puissent être intégrés dans le temps de travail effectif de l'agent, en application des dispositions de l'article 3 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000, les agents restant à la disposition de leur employeur au sens de l'article 2 de ce même décret, le temps consacré à son changement de tenue doit être comptabilisé dans son temps de travail effectif dès lors qu'il n'est pas libre, dans le cadre de la journée continue, de vaquer à des occupations personnelles, restant à la disposition de son employeur ; 
 -le préfet assimile, sans en démontrer le fondement, le temps consacré à la douche sur le lieu de travail à du temps d'habillage et de déshabillage en cours de service ; 
 -la suspension de l'exécution de la délibération du 21 septembre 2022 ainsi que celle du règlement qu'elle approuve dans leur intégralité serait excessive et aurait pour effet de remettre en vigueur le protocole d'organisation du travail du 4 juillet 2012, lequel n'est pas conforme à la réglementation en vigueur. 
 Vu : 
 -les autres pièces du dossier ; 
 -la requête n° 2301052 enregistrée le 23 février 2023 tendant à l'annulation de la décision contestée. 
 Vu le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. C pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 10 mars 2023, en présence de Mme Tur, greffière d'audience : 
 -le rapport de M. C, 
 -les observations de M. B, représentant le préfet de la Haute-Garonne, qui a repris ses écritures, en faisant notamment état de la lecture que fait le préfet de la décision du Conseil d'Etat n° 366269 du 4 février 2015, différente de celle qu'a faite le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse dans sa récente ordonnance du 27 février 2023 et contre laquelle il s'est pourvu en appel,  
 -et les observations de Mme A, représentant le département de la Haute-Garonne, qui a repris ses écritures, qui a notamment fait valoir que les dispositions du règlement contesté sont divisibles et que dans l'éventualité où une suspension serait prononcée, elle pourrait n'être que partielle. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Dans le dernier état de ses écritures, et considérant les échanges tenus lors de l'audience, le préfet de la Haute-Garonne demande au juge des référés, sur le fondement du 4ème alinéa de l'article L. 3132-1 du code général des collectivités territoriales, de suspendre l'exécution partielle de la délibération du 21 septembre 2022 ainsi que celle du règlement qu'elle approuve seulement en tant que celui-ci contient des dispositions relatives, d'une part, à l'acquisition systématique des jours de fractionnement, d'autre part, à la prise en compte comme temps de travail effectif des temps d'habillage, de déshabillage et de douche, dès lors que l'agent se trouve à la disposition de l'employeur. 
 2. Aux termes du 4ème alinéa de l'article L. 3132-1 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. ". 
 Sur la légalité de l'article 1.3. du règlement particulier portant sur l'organisation du temps de travail des personnels territoriaux des collèges de la Haute-Garonne approuvé par la délibération du 21 septembre 2022 du conseil départemental : 
 3. Il est constant que l'article 1.3 du règlement objet du litige, dans sa version postérieure à la révision opérée après adoption de la délibération du 24 janvier 2023 du conseil départemental de la Haute-Garonne, prévoit encore que les jours de fractionnement sont acquis de fait et que ces dispositions sont contraires à la réglementation en vigueur, en particulier l'article 1 du décret n° 85-1259 du 26 novembre 1985. La circonstance selon laquelle la collectivité s'est engagée à modifier prochainement ces dispositions, qui produisent tous leurs effets, ne saurait suffire à purger cette illégalité. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la délibération du 21 septembre 2022 du conseil départemental de la Haute-Garonne ainsi que le règlement qu'elle approuve, en tant que ces actes sont relatifs à l'acquisition de fait de jours de fractionnement, méconnaît la réglementation en vigueur, apparaît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à leur légalité et le préfet de la Haute-Garonne est fondé à en demander la suspension de l'exécution, dans cette mesure. 
 Sur la légalité de l'article 2.2. du règlement particulier portant sur l'organisation du temps de travail des personnels territoriaux des collèges de la Haute-Garonne approuvé par la délibération du 21 septembre 2022 du conseil départemental : 
 4. Aux termes de l'article 1 du décret du 12 juillet 2001 : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail applicables aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant sont déterminées dans les conditions prévues par le décret du 25 août 2000 () ". Selon l'article 2 du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " La durée du travail effectif s'entend comme le temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles ". 
 5. L'article 2.2. du règlement particulier litigieux, intitulé " la journée continue ", dispose que " En raison de la continuité du service qui doit être assurée sur l'intégralité de la journée et du fait que l'agent doit rester à la disposition du chef d'établissement pendant ce temps, les fonctions sont exercées en journées continues à l'exception des agents d'accueil logés dont la journée de travail peut comprendre une coupure unique. / La journée continue intègre un temps de pause obligatoire où l'agent reste à la disposition du chef d'établissement. L'intégralité de la journée, pause comprise, est intégrée dans le temps de travail effectif de l'agent, dans le respect des garanties minimales. / Le temps consacré à l'habillage, au déshabillage et à la douche est inclus dans le temps de travail, lorsque le port d'une tenue de travail est imposé. ". 
 6. Le préfet de la Haute-Garonne soutient que l'article 2.2 précité méconnait les dispositions de l'article 2 du décret du 25 août 2000 tel qu'interprétées par la décision n° 366269 du 4 février 2015 du Conseil d'Etat aux termes de laquelle " le temps qu'un fonctionnaire tenu de porter un uniforme consacre à son habillage et son déshabillage ne peut être regardé, alors même que ces opérations sont effectuées sur le lieu de travail, comme un temps de travail effectif au sens des dispositions de l'article 2 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000, dès lors qu'il s'agit d'un temps au cours duquel le fonctionnaire se met en état de prendre son service sans pouvoir encore se conformer aux directives de ses supérieurs. " en faisant valoir que l'agent, durant ce temps consacré à l'habillage, au déshabillage et à la douche, n'est pas encore en mesure de se conformer aux directives de ses supérieurs, faisant donc obstacle à ce que ces périodes puissent être considérées comme du temps de travail effectif. 
 7. Si certes la jurisprudence précitée du Conseil d'Etat exclut ces périodes spécifiques du temps de travail effectif, elle vise toutefois le cas particulier des agents, en l'espèce les policiers, qui sont tenus de porter un uniforme pour exercer effectivement leurs fonctions, uniforme que ces agents doivent nécessairement revêtir avant même leur prise de service, à un moment où ils ne sont, de fait, pas encore en mesure de se conformer aux directives de leurs supérieurs. Il n'apparaît pas que cette exclusion doive être comprise comme s'appliquant au temps consacré à l'habillage, au déshabillage et à la douche au cours duquel l'agent se trouve d'ores et déjà à la disposition de son employeur, notamment lorsqu'il est nécessaire qu'il revête ponctuellement, au cours d'une journée de travail continue, un vêtement de travail spécifique afin d'accomplir une tâche particulière. Il semble en outre matériellement difficile de déduire ces temps de la journée de travail des agents concernés et il n'apparaît donc pas illégitime de les comptabiliser dans le temps de travail effectif.  
 8. Pour autant, dans les termes dans lesquels il est rédigé, cet article 2.2 du règlement précité peut être lu comme n'opérant aucune distinction entre d'une part, les temps d'habillage, de déshabillage et de douche avant la prise de service et à l'issue de celui-ci, durant lesquels l'agent ne se trouve pas à la disposition de son employeur, et d'autre part, les temps d'habillage, de déshabillage et de douche au cours du service durant lesquels l'agent est en mesure de se conformer aux directives de ses supérieurs, et est donc susceptible, faute de précision suffisante, de permettre la comptabilisation de ces temps comme temps de travail effectif dans la première de ces deux hypothèses. Dès lors, le moyen tiré de ce que cet article 2.2 du règlement, en ce qu'il ne prévoit pas expressément l'exclusion du calcul du temps de travail effectif des temps d'habillage, de déshabillage et de douche en début et fin de service, lorsque les agents ne se trouvent pas dans la situation dans laquelle il sont " à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles ", est contraire à l'article 2 du décret du 25 août 2000 précité paraît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la délibération du conseil départemental de la Haute-Garonne et du règlement qu'elle approuve, dans cette mesure. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de la délibération du 21 septembre 2022 du conseil départemental de la Haute-Garonne et celle du règlement qu'elle approuve est suspendue, d'une part en tant que ces actes sont relatifs à l'acquisition de fait de jours de fractionnement, d'autre part, en tant qu'ils ne prévoient pas expressément l'exclusion du calcul du temps de travail effectif des temps d'habillage, de déshabillage et de douche en début et fin de service, lorsque les agents ne se trouvent pas dans la situation dans laquelle il sont " à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles ", ce au plus tard jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur leur légalité. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au préfet de la Haute-Garonne et au département de la Haute-Garonne. 
 Fait à Toulouse, le 17 mars 2023. 
 Le juge des référés, 
 B. C 
 La greffière, 
 P. TUR 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 la greffière en chef, 
 ou par délégation, la greffière,