TA21 · 1ère chambre — 11 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 mai 2023, le 15 mai 2023, le  
 3 novembre 2023 et le 6 septembre 2024, M. et Mme A B, représentés par  
 Me Debuys, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 16 novembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, ensemble la décision du 9 mars 2023 portant rejet de leur recours gracieux du 10 janvier 2023 ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal est insuffisant dès lors qu'ont été classées en zone naturelle des parcelles, comme les leurs, qui ne correspondent pas aux justifications énoncées dans le volet " justification des choix " du rapport de présentation ; 
 - le plan local d'urbanisme intercommunal est entaché d'une contradiction entre le rapport de présentation, le projet d'aménagement et de développement durables et le règlement graphique ; 
 - ce plan est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il a ouvert à l'urbanisation quatre zones en extension linéaire de la partie urbanisée de la commune de Messey-sur-Grosne, constituées des parcelles ZD153, ZC6, ZC213, ZC214, ZC215, ZM74, ZM75, ZM15, 0D1051, ZO113, ZO114 et ZH6 ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il classe la parcelle D1166 et l'est des parcelles D1165 et D1171 en zone naturelle ; 
 - il est entaché d'un détournement de pouvoir dans le classement de la parcelle ZC133, appartenant au maire de la commune, et de la parcelle ZD153, appartenant au troisième adjoint au maire, en zone urbanisée. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 20 septembre 2023, le 16 mai 2024 et le  
 11 octobre 2024, la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise, représentée par Me Gire, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de  
 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Frey, rapporteure,  
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Faivre, substituant Me Debuys pour les requérants et de  
 Me Maurin pour la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 16 novembre 2022, le conseil communautaire de la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. Par un courrier du 10 janvier 2023, M. et Mme B, propriétaires des parcelles D1165, 1166 et 1171 sur la commune de Messey-sur-Grosne, ont formé un recours gracieux contre cette délibération. Par un courrier du 9 mars 2023, la communauté de communes a rejeté leur recours gracieux. Par cette requête, les requérants demandent l'annulation de la délibération du 16 novembre 2022, ensemble la décision de rejet de leur recours gracieux. 
 Sur les règles de droit applicables :  
 2. Aux termes du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " - Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté. () ". Ces dispositions ouvrent, sous certaines conditions, un droit d'option aux communes, ou aux intercommunalités, pour appliquer soit les anciennes dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, soit les nouvelles dispositions de ce code en ses articles R. 151-1 à R. 151-55. 
 3. Il ressort des pièces du dossier que le conseil communautaire de la communauté de communes sud côte chalonnaise a décidé d'appliquer à l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal, prescrite par délibération du 18 février 2015, les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016 par une délibération n° 2017/02/04 du 15 mars 2017, ainsi que leur permettaient les dispositions précitées du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015, le projet n'étant pas arrêté à la date de cette décision expresse. Par suite, ce document d'urbanisme est régi par les articles précités. 
 Sur la recevabilité du premier mémoire en défense : 
 4. Si les requérants ont entendu alléguer l'irrecevabilité du mémoire en défense de la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise, ils prennent acte dans le dernier état de leurs écritures de la transmission par celle-ci, dans le cadre de la présente instance, de la délibération habilitant son président à ester en justice. Par suite, ils doivent être regardés comme ayant abandonné ce moyen. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () " Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : ()   / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; () ". 
 6. Les requérants, en se référant uniquement à la page 99 du rapport de présentation " justification des choix " qui énonce : "  La zone N simple / Sont classés en zone N : / • les principaux massifs boisés, qui sont, pour une grande majorité d'entre eux, des réservoirs de biodiversité au sein de de la trame verte et bleue - incluant, le cas échéant, les zones humides situées en plein cœur des massifs boisés ; / • des terrains qui offrent une vue remarquable pour lesquels une limitation de la constructibilité a été demandée de la part des mairies ; / • certaines constructions isolées ou groupes de constructions dont les caractéristiques ne correspondent pas à un secteur de hameau (voir zone Uh ci-dessus) ",  en concluent que la zone N n'est pas suffisamment bien définie dans le rapport de présentation et plus précisément qu'aucune de ces justifications ne permet de classer leurs parcelles en zone N. Toutefois, il ressort des précisions apportées dans la suite du même document page 220  que " En ce qui concerne la zone N, ces espaces préservés répondent aux motifs suivants : () La protection d'espaces de cœur de village, afin de préserver une morphologie urbaine spécifique : () à Messey-sur-Grosne : la zone N contribue avec la zone Ue au maintien d'un espace " tampon " entre les alignements bâtis bordant les RD49 et RD110, constituant un espace qualitatif de cœur de bourg qui fait " lien " entre ces deux secteurs bâtis ; " ou plus loin, page 223,  que " Le PADD prévoit de densifier les dents creuses et terrains non bâtis enclavés dans le tissu urbain de manière ciblée et non systématique : des espaces végétalisés et des ensembles patrimoniaux sont préservés au sein même des villages par un classement en zones A, N ou par le recours à des prescriptions graphiques particulières (EBC, éléments du paysage à préserver au titre des articles L151-19 et L151-23 du code de l'urbanisme. Ces protections ont été décrites précédemment. " Ainsi, la justification des zones naturelles doit être appréhendée en tenant compte de la totalité du document intitulé " justification des choix " du rapport de présentation, particulièrement précis puisque justifiant la délimitation des zones naturelles et agricoles au regard des axes, chapitres et orientations du projet d'aménagement et de développement durables sur sept pages et permettant de comprendre les raisons pour lesquelles la communauté de communes a institué une zone N incluant les parcelles des requérants. Par suite, le rapport de présentation comporte les justifications nécessaires à la délimitation des zones naturelles du plan local d'urbanisme intercommunal.  
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 8. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 9. Les requérants soutiennent qu'il existe une contradiction entre d'une part l'objectif, énoncé dans le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables, de renforcement de la structuration du territoire de la communauté de communes, passant par l'organisation d'espaces de vie et la proposition d'un parc de logements diversifié et de qualité, en particulier dans les communes identifiées en tant que " pôles de proximité ", comme  
 Messey-sur-Grosne et, d'autre part, le règlement graphique qui classe leur terrain, pourtant situé en cœur de village, en zone naturelle. 
 10. Les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables visent tout à la fois à structurer l'espace de la communauté de communes en respectant les formes urbaines des communes, à accueillir de nouveaux habitants, à modérer la consommation d'espaces en limitant, entre autres, l'étalement urbain sur les zones agricoles et naturelles, ce qui peut induire la mobilisation de dents creuses et terrains non bâtis enclavés dans le tissu urbain de manière ciblée et non systématique, d'une part, et la préservation d'espaces naturels en cœur de zones urbanisées, respirations vertes et espaces libres, lorsqu'ils constituent une composante importante du cadre de vie des communes ou participent de leur identité  d'autre part. Ainsi, la réduction des surfaces constructibles ou dédiées à l'urbanisation est un axe central du projet d'aménagement et de développement durables, et concerne d'un peu plus de 71 hectares des surfaces constructibles des documents d'urbanisme communaux en vigueur, et ce y compris pour des terrains situés en cœur de bâti, ce qu'explicite le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal dans la partie " justification des choix " en particulier dans ses développements sur les zones agricoles et naturelles aux pages 217 à 223. Pour poursuivre ces objectifs, les villages-rues et les extensions linéaires existantes sont densifiées par la constitution ponctuelle de poches de bâti plus dense le long de leurs branches, tout en les préservant d'un épaississement généralisé.  De même les bourgs plus compacts peuvent être développés par des extensions ciblées, principalement à proximité de leur centre. Le développement est priorisé à Buxy et Saint-Gengoux-le-National, il est plus mesuré dans les huit pôles du quotidien et limité pour les autres communes, en évitant les nouvelles extensions linéaires qui éloignent les habitants des espaces centraux des communes. Par suite, le classement en zone naturelle des parcelles des requérants situées à proximité des services et commerces de la commune de Messey-sur-Grosne ne révèle aucune contradiction entre le rapport de présentation, les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et le règlement graphique. 
 11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Selon l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". 
 12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 13. Les requérants soutiennent que les parcelles ZD153, ZC6, ZC213, ZC214, ZC215, ZM74, ZM75, ZM15, 0D1051, ZO113, ZO114 et ZH6 ont été classées en zone Ua " zone urbaine comprenant les secteurs centraux et bourgs anciens ", ou Ub " zone urbaine comprenant les secteurs à dominante pavillonnaire " en méconnaissance des orientations du projet d'aménagement et de développement durables qui visent à éviter les extensions urbaines linéaires des communes. Selon eux, alors que le plan local d'urbanisme intercommunal a fixé comme objectif de concentrer l'installation d'habitants dans les centres-bourgs et les zones dotées d'équipements et de services publics, le classement de ces parcelles, que le rapport de présentation du document d'urbanisme litigieux considère lui-même comme des espaces d'extension de l'enveloppe urbaine, en zone urbanisée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Comme explicité au point 10 du présent jugement, un des partis d'urbanisme du plan local d'urbanisme intercommunal est le respect de la morphologie bâtie des communes de l'intercommunalité, ce qui a conduit, pour les villages rues, à favoriser leur densification, y compris en renforçant celles de leurs extensions linéaires " par la constitution ponctuelle de poches de bâti plus dense le long de leurs branches ", tout en les préservant d'un " épaississement généralisé " et en s'assurant d'une possibilité de continuité du bâti le long de ces mêmes extensions. Ainsi, le classement de la parcelle ZD153, située sur sa frange Est en bordure de D49, celui des parcelles ZC6, 213, 214 et 215 situées sur leur frange Sud en bordure de D153, celui des parcelles ZM74, 75, 15 et OD1051, situées sur leur partie Sud-Ouest en bordure de D110, celui des parcelles ZO113 et 114, récemment construites et situées en bordures de RD49 en continuité de deux autres habitations, et celui d'une petite partie ouest de la parcelle ZH6, située en continuité d'une parcelle urbanisée, permettent d'assurer une continuité de l'extension linéaire du village, sans pour autant l'étendre au-delà des extrémités actuellement effectivement urbanisées. Ainsi, le classement en zone Ua ou Ub des parcelles ZD153, ZC6, 213, 214 et 215, ZM74, 75, 15, OD1051, ZO113, ZO114 et ZH6 est compatible avec la destination de la zone citée au point 10 du présent jugement et avec les orientations énoncées par le projet d'aménagement et de développement durables et les objectifs du rapport de présentation. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché leur classement doit être écarté. 
 14. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison :/ 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. " L'article R. 151-25 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone N : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ". 
 15. Comme précisé au point 12 du présent jugement, l'appréciation du zonage d'une parcelle ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 16. La communauté de communes Sud Côte Chalonnaise a développé dans le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal, éclairé par le rapport de présentation et mis en œuvre dans le règlement, un parti d'urbanisme qui a été détaillé au point 10 du présent jugement. 
 17. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle D1166 dans sa totalité et l'est des parcelles D1165 et 1171 des requérants font l'objet d'un classement en zone N. Les requérants soutiennent qu'en cohérence avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, leurs parcelles auraient dû être classées en zone U dès lors qu'elles s'inscrivent dans un environnement urbanisé, au cœur d'une unité foncière déjà bâtie, que leur urbanisation remplirait l'objectif de densification en centralité de village et à proximité des équipements et services publics, dans la zone exacte où l'offre résidentielle doit être renforcée dans les communes considérées par le plan local d'urbanisme intercommunal comme des pôles de proximité et que ces parcelles n'entrent dans aucune catégorie prévue pour une zone naturelle. Toutefois, le parti d'urbanisme retenu par la communauté de communes fait de l'" épaississement " du bâti en second rang l'exception à la règle. En outre, le tènement litigieux est situé en continuité d'une vaste unité paysagère agricole qui s'étend sur la totalité du territoire nord-est de la commune et n'est séparé de la zone agricole du sud-est de la commune que par une zone Ue, destinée à recevoir des équipements d'intérêt collectif et de services publics, et effectivement dédiée à un city-stade et une plaine enherbée. En lien avec cette zone Ue et la vaste zone agricole qui les jouxte, les parcelles des requérants constituent une respiration verte, un espace libre préservé de l'urbanisation, ce que le projet d'aménagement et de développement durables prévoit " en densifi[ant] les dents creuses et terrains non bâtis enclavés dans le tissu urbain de manière ciblée et non systématique ". Ainsi, le classement des parcelles litigieuses en zone N, qui s'accorde avec le  rapport de présentation dans sa partie " justification des choix ", " mise en œuvre des orientations du PADD par le règlement du PLUI " qui souligne que des zones sont classées N pour définir des espaces végétalisés au sein de la commune, afin de préserver la morphologie urbaine de village-rue, est compatible avec les orientations énoncées par le projet d'aménagement et de développement durables et les objectifs du rapport de présentation. Dans ces conditions, eu égard à la configuration des lieux, même s'il ne s'agit pas de terrains ouverts au public, sans que la desserte de la parcelle par les réseaux puisse être utilement invoquée et alors que la communauté de communes n'était pas liée par l'avis de la commission d'enquête qui, au demeurant, considérait que seule une partie du tènement aurait dû être classée en zone Ua, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement en zone N des parcelles en litige ne peut qu'être écarté. 
 18. En outre, si les requérants se prévalent de la circonstance que le tènement dédié à l'opération d'aménagement et de programmation AOP13 est plus éloigné du centre-bourg et des équipements et services publics que leurs parcelles et que les secteurs Ua et Ub, délimités à proximité, permettent les constructions de second rang ou en drapeau, en particulier en centre-bourg, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation ne repose pas, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi.  
 M. et Mme B ne peuvent donc utilement s'en prévaloir au soutien de leurs conclusions relatives au classement de leurs parcelles. 
 19. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement de la parcelle ZC133, propriété du maire de la commune en zone Ua et de la parcelle ZD153, propriété du troisième adjoint au maire, en zone Ub serait fondé sur des considérations étrangères à l'intérêt urbanistique de la commune. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit par suite être écarté. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 16 novembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, ensemble la décision du 7 mars 2023 rejetant leur recours gracieux du 6 janvier 2023. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M. et Mme B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 22. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par M. et Mme B. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme A B et à la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise. 
 Copie en sera adressée à la commune de Messey-sur-Grosne. 
   
  Délibéré après l'audience du 27 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
  M. Olivier Rousset, président, 
  Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
  Mme Céline Frey, première conseillère. 
  Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2025. 
 La rapporteure, 
 C. FreyLe président, 
 O. Rousset 
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au préfet de Saône-et-Loire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 No 2301235