TA101 · 2ème chambre — 26 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 octobre 2023 et 29 décembre 2024, M. F D demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet née le 11 septembre 2023 par laquelle la présidente du centre de gestion de la fonction publique territoriale de la Réunion a refusé de l'inscrire sur le tableau d'avancement au grade d'administrateur territorial pour l'année 2011 ; 
 2°) d'enjoindre au centre de gestion de la fonction publique territoriale (CGFPT) de La Réunion de l'inscrire sur la liste d'aptitude au grade d'administrateur territorial au titre de l'année 2011 ; 
 3°) de condamner le centre de gestion de la fonction publique territoriale de La Réunion au versement de la somme de 350 000 euros au titre du préjudice subi par l'absence de promotion au grade d'administrateur en 2011 ; 
 4°) de mettre à la charge du centre de gestion de la fonction publique territoriale de La Réunion une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il est fondé à demander par la voie de l'exception d'illégalité l'annulation de la décision implicite de rejet de son inscription sur le tableau d'avancement au grade d'administrateur territorial pour l'année 2011 ; 
 - la décision implicite de rejet méconnait l'article 15 de la loi du 13 juillet 1983, le 2° de l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984 et l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 applicable à l'époque des faits dès lors que la procédure de consultation de la CAP était irrégulière, l'administration n'ayant pas indiqué les missions exercées pendant la période de décharge syndicale mais ayant mentionné sa situation de décharge syndicale ; il appartenait bien au CGFPT de détailler ses missions lors de l'établissement de sa fiche de candidature comme cela a été fait par la commune du Tampon concernant Mme B, agent retenue ; 
 - la décision implicite de rejet est entachée d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu de son ancienneté supérieure à la moyenne de l'ancienneté des agents de son grade et notamment de la candidate qui a été inscrite sur le tableau de 2011 ; 
 - la décision implicite de rejet est entachée de discrimination syndicale ; 
 - le préjudice subi correspond à une indemnité destinée à compenser la perte de revenus qu'il aurait dû percevoir s'il avait été promu, qui peut être évaluée à la somme de 350 000 euros obtenu en faisant la différence entre la rémunération d'un directeur territorial (7ème échelon) et celui d'un administrateur avec indice égal ou immédiatement supérieur ; ce calcul prend effet à compter de 2011 en prenant en compte l'évolution moyenne d'échelon dans le nouveau grade et tient compte également du régime indemnitaire moyen de toute nature que pourrait percevoir un administrateur territorial sur la base de 3 000 euros par mois. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 23 juillet 2024, le centre de gestion de la fonction publique territoriale de La Réunion, représenté par Me Placidi, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. D au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - le moyen tiré de l'exception d'illégalité est irrecevable ; 
 - les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés ; 
 - les conclusions indemnitaires ne sont pas fondées. 
 Par ordonnance du 4 janvier 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 4 février 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 85-1229 du 20 novembre 1985 ; 
 - le décret n° 87-1097 du 30 décembre 1987 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Monlaü , 
 - les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lomari substituant Me Placidi, représentant le centre de gestion de la fonction publique territoriale de La Réunion. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. D, directeur territorial depuis le 1er janvier 1999, bénéficie d'une décharge totale d'activité pour l'exercice d'un mandat syndical depuis le 1er janvier 2003. Par un courrier du 10 juillet 2023, il a demandé au président du centre de gestion de la fonction publique territoriale de La Réunion de l'inscrire sur la liste d'aptitude pour l'accès au cadre d'emplois des administrateurs territoriaux au titre de l'année 2011, de reconstituer sa carrière et de lui verser une indemnité de 350 000 euros correspondant à la perte de revenus subie du fait de l'absence de promotion au grade d'administrateur territorial en 2011. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 Sur la recevabilité du moyen tiré de l'exception d'illégalité : 
 2. D'une part, aux termes de l'article 3 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des administrateurs territoriaux : " Le recrutement en qualité d'administrateur intervient après inscription sur les listes d'aptitude établies : () 2° En application des dispositions du 2° de l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984 ". Aux termes de l'article 5 de ce même décret : " Peuvent être inscrits sur la liste d'aptitude prévue au 2° de l'article 3 ci-dessus : 1° Les attachés principaux et les directeurs territoriaux qui justifient, au 1er janvier de l'année considérée, de quatre ans de services effectifs accomplis dans l'un de ces grades en position d'activité ou de détachement () ". Aux termes de l'article 6 de ce décret : " Les fonctionnaires territoriaux mentionnés à l'article 5 peuvent être recrutés par les collectivités et établissements mentionnés au premier alinéa de l'article 2 en qualité d'administrateurs stagiaires à raison d'un recrutement au titre de la promotion interne pour trois recrutements intervenus dans la collectivité ou l'établissement ou l'ensemble des collectivités et établissements affiliés à un centre de gestion, de candidats admis à l'un des concours mentionnés à l'article 4 ou de fonctionnaires du cadre d'emplois, à l'exclusion des nominations intervenues à la suite d'une mutation à l'intérieur de la collectivité et des établissements en relevant ". 
 3. D'autre part, si l'article 6 du décret du 30 décembre 1987 précité établit un quota de recrutements d'administrateurs territoriaux au titre de la promotion interne au regard des autres modes de recrutement, il résulte des termes de l'article 20-5 du décret du 20 novembre 1985 relatif aux conditions générales de recrutement des agents de la fonction publique territoriale que : " Lorsque le nombre de recrutements ouvrant droit à un recrutement au titre de la promotion interne en application des dispositions d'un statut particulier n'a pas été atteint pendant une période d'au moins quatre ans, un fonctionnaire territorial remplissant les conditions pour bénéficier d'une nomination au titre de la promotion interne peut être inscrit sur la liste d'aptitude si au moins un recrutement entrant en compte pour cette inscription est intervenu ". 
 4. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituent les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.  
 5. Il ressort des pièces du dossier qu'un emploi d'administrateur territorial au titre de la promotion interne de l'année 2011 a été ouvert conformément à l'article 20.5 du décret du 20 novembre 1985 par le président du centre de gestion de la fonction publique territoriale de La Réunion qui a, par un arrêté du 14 octobre 2011, établit la liste d'aptitude d'administrateur territorial au titre de la promotion interne en y inscrivant Mme B. A la suite de cette inscription, l'arrêté du 14 octobre 2011 a été publié au journal officiel du 11 septembre 2012. Si M. D a demandé, par courrier du 10 juillet 2023, son inscription sur la liste d'aptitude d'administrateur territorial au titre de la promotion interne de l'année 2011, soit douze ans après l'inscription par un arrêté du 14 octobre 2011 de Mme B sur cette liste, il est constant d'une part que ce dernier arrêté n'a pas été attaqué dans le délai du recours pour excès de pouvoir qui courait à compter de sa publication au journal officiel le 11 septembre 2012, d'autre part, compte tenu du recrutement intervenu sur le fondement des dispositions citées au point 3, la procédure d'établissement de la liste d'aptitude des administrateurs territoriaux ne saurait être regardée comme une opération complexe dès lors que l'arrêté du 14 octobre 2011 du président du centre de gestion de la fonction publique territoriale de la Réunion et l'arrêté du 14 octobre 2011 publié au journal officiel du 11 septembre 2012 ne constitue qu'une seule et même décision. Par suite, l'exception d'illégalité dirigée contre l'arrêté de nomination de Mme B du 14 octobre 2011 qui constitue un acte non réglementaire qui a acquis un caractère définitif est, comme le soutient le défendeur, irrecevable. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 6. D'une part, aux termes de l'article 15 de la loi du 13 juillet 1983 applicable jusqu'au 22 avril 2016 : " Les compétences acquises dans l'exercice d'un mandat syndical sont prises en compte au titre des acquis de l'expérience professionnelle. " Aux termes du troisième alinéa de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " () Toute nomination ou toute promotion dans un grade qui n'intervient pas exclusivement en vue de pourvoir à un emploi vacant et de permettre à son bénéficiaire d'exercer les fonctions correspondantes est nulle. Toutefois, le présent alinéa ne fait pas obstacle à la promotion interne d'agents qui, placés dans la position statutaire prévue à cette fin, consacrent la totalité de leur service à l'exercice d'un mandat syndical. ". Aux termes de l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984 : " En vue de favoriser la promotion interne, les statuts particuliers fixent une proportion de postes susceptibles d'être proposés au personnel appartenant déjà à l'administration ou à une organisation internationale intergouvernementale, non seulement par voie de concours, selon les modalités définies au 2° de l'article 36, mais aussi par la nomination de fonctionnaires ou de fonctionnaires internationaux, suivant l'une des modalités ci-après : / 1° Inscription sur une liste d'aptitude après examen professionnel ; / 2° Inscription sur une liste d'aptitude établie après avis de la commission administrative paritaire compétente, par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents. " Aux termes de l'article 77 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : " L'avancement des fonctionnaires comprend l'avancement d'échelon et l'avancement de grade. / L'avancement des fonctionnaires bénéficiant, pour l'exercice de mandats syndicaux, d'une mise à disposition ou d'une décharge de service accordée pour une quotité minimale de temps complet fixée par décret en Conseil d'Etat a lieu sur la base de l'avancement moyen des fonctionnaires du cadre d'emplois, emploi ou corps auquel les intéressés appartiennent. ". D'autre part, aux termes de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors en vigueur : " () Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation sexuelle ou identité de genre, de leur âge, de leur patronyme, de leur situation de famille, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race. () ". 
 7. En premier lieu, si M. D soutient d'une part que les nombreuses responsabilités qu'il a exercées dans le cadre d'un mandat syndical à plein temps qui pouvaient être prises en compte au cours de l'année 2011 et non celles postérieures à cette année, ne l'ont pas été par le CGFPT qui n'a pas indiqué les missions qu'il exerçait pendant sa période de déchargé syndical, il ne résulte toutefois pas de l'instruction qu'il aurait présenté comme l'indique à ce sujet le CGFPT, une demande de reconnaissance de l'expérience professionnelle acquise dans le cadre de son activité syndicale jusqu'en 2011. Par suite, le requérant qui n'était dès lors pas dans la même situation que Mme B pour laquelle le CGFPT a renseigné une fiche de candidature, n'est pas fondé à soutenir que la procédure de consultation de la commission administrative paritaire aurait été irrégulière et que l'administration aurait commis une faute dans la mise en œuvre des dispositions citées au point 6. 
 8. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été rappelé M. D a bénéficié d'une décharge totale d'activité depuis l'année 2003 afin de consacrer la totalité de son temps de travail à son mandat syndical. S'il soutient que le CGFPT a commis une faute en ne le nommant pas au grade d'administrateur territorial, une telle nomination constitue une promotion et non un avancement de grade, et n'entre pas dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article 77 de la loi du 26 janvier 1984. Par ailleurs si le requérant fait état des promotions dans le cadre d'emplois des administrateurs territoriaux de Mme B en 2011 avec huit ans d'ancienneté dans le grade de directeur, de M. E en 2009 avec quinze ans d'ancienneté dans ce grade et de M. A en 2007 alors qu'il avait le grade d'attaché principal et indique que dans tous les cas de figure, son ancienneté est supérieure à la moyenne de l'ancienneté des agents de son grade qui ont été promus, le seul critère de l'ancienneté ne justifie pas par lui-même la promotion au grade d'administrateur. Par ailleurs, la circonstance qu'il n'ait pas été promu, alors qu'il résulte de l'instruction que 24 candidatures ont été proposées par les autorités territoriales pour un seul et unique poste offert à la promotion interne d'administrateur, et qu'il n'est pas établi que son activité syndicale ait été le motif de son absence de promotion, n'est pas constitutive d'une faute, et n'est pas plus de nature à faire présumer l'existence d'une discrimination. Il ne résulte pas davantage de l'instruction qu'en s'abstenant d'inscrire M. D sur la liste d'aptitude au cadre d'emplois d'administrateur territorial en 2011, le CGFPT se soit livré à une appréciation de sa valeur professionnelle qui serait entachée d'une erreur manifeste et, par suite, constitutive d'une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 9. En dernier lieu, si le requérant soutient qu'il aurait été victime d'une discrimination du fait de la présidence de la CAP par M. C qui l'aurait mis en cause à raison de ses fonctions syndicales, les courriers et articles de presse produits par le requérant ne démontrent pas d'animosité personnelle à l'égard de M. D et ne sont pas plus de nature à faire présumer l'existence d'une discrimination à son égard. Il y a lieu, dès lors, d'écarter la faute invoquée par M. D sur le fondement de la discrimination syndicale dont il estime avoir fait l'objet en 2011. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que M. D n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision implicite de rejet née le 11 septembre 2023 par laquelle la présidente du centre de gestion de la fonction publique territoriale de la Réunion a refusé de l'inscrire au tableau d'avancement au grade d'administrateur territorial pour l'année 2011, ni à demander la condamnation du CGFPT à lui verser une indemnité au titre du préjudice subi dans le déroulement de sa carrière depuis 2011. Il y a lieu de rejeter également, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au centre de gestion de reconstituer sa carrière depuis 2011. 
 Sur les frais liés au litige :  
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre de gestion de la fonction publique territoriale de La Réunion, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. D demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le CGFPT de la Réunion sur le fondement des mêmes dispositions. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de M. D est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par le centre de gestion de la fonction publique territoriale de La Réunion au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. F D et au centre de gestion de la fonction publique territoriale de La Réunion. 
 Copie en sera adressée au préfet de La Réunion. 
 Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Blin, présidente, 
 M. Monlau, premier conseiller, 
 Mme Tomi, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2025. 
 Le rapporteur, 
 X. MONLAÜLa présidente, 
         A. BLIN   
 Le greffier, 
 F. IDMONT 
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.