TA51 · 1ère chambre — 27 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 6 juin 2023, 22 octobre 2024 et 23 octobre 2025 la société Dony combustibles, représentée par Me Cabanes, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 31 mars 2023 par lequel la ministre de la transition énergétique a fixé le volume des obligations d’économie d’énergie au titre de la quatrième période des dispositifs des certificats d’économie d’énergie, et le courrier de la ministre du 31 mars 2023 la mettant en demeure d’acquérir des certificats d’économie d’énergie ;   
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- l’arrêté du 31 mars 2023 a été pris à l’issue d’une procédure irrégulière, dès lors qu’il n’a pas été précédé par une mise en demeure telle que prévue aux articles L. 222-2 et R. 222-1 du code de l’énergie ;  
- il est entaché d’erreur de droit dès lors qu’il est fondé sur l’arrêté ministériel du 12 décembre 2022 modifiant l’arrêté du 29 décembre 2014 relatif aux modalités d'application du dispositif des certificats d'économies d'énergie qui, premièrement, n’est pas applicable à la quatrième période en cause dans le présent litige, deuxièmement, est illégal dès lors qu’il renvoie à la catégorie fiscale des fiouls mentionnée dans le tableau de l’article L. 312-23 du code des impositions sur les biens et services, et, dernièrement, a été annulé par l’arrêt du conseil d’Etat n° 471447 du 11 juin 2024 ; 
- il est entaché d’erreur d'appréciation au regard de l’article R. 221-2 du code de l’énergie dès lors que les produits « Cristal Power » et « Carat Végétal » ne sauraient être qualifiés de fioul domestique compte tenu de certaines de leurs caractéristiques qui ne correspondent pas à celles prévues par l’annexe à l’arrêté du 15 juillet 2010 relatif aux caractéristiques du fioul domestique ;  
- il est dépourvu de base légale dès lors qu’il est fondé sur les dispositions du 1° de l’article R. 221-2 du code de l’énergie qui méconnaissent le principe constitutionnel de clarté et d’intelligibilité de la norme ;  
- le courrier de mise en demeure est illégal par voie de conséquence de l’illégalité de l’arrêté du même jour.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mars 2025, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que les moyens soulevés par la société Dony combustibles ne sont pas fondés. 
 
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions tendant à l’annulation, d'une part, de l’arrêté du 31 mars 2023 par lequel la ministre de la transition énergétique a fixé le volume des obligations d’économie d’énergie au titre de la quatrième période des dispositifs des certificats d’économie d’énergie concernant la société Dony combustibles, et, d'autre part, du courrier de la ministre du 31 mars 2023 mettant cette société en demeure d’acquérir des certificats d’économie d’énergie, dès lors que ces actes ont le caractère de mesures préparatoires au regard de décisions que l’autorité compétente pourrait, le cas échéant, prendre au terme du délai imparti par cette mise en demeure, et ces mesures préparatoires n’étant, en tant que telles, pas susceptibles de recours.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’énergie ;  
- l’arrêté interministériel du 15 juillet 2010 relatif aux caractéristiques du fioul domestique ; 
- le code de justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Rifflard, conseiller, 
- les conclusions de M. Maleyre, rapporteur public, 
- et les observations de Me Michaud, substituant Me Cabanes, représentant la société Dony combustibles. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
La société Dony combustibles, qui a son siège social à Ambly-Fleury, commercialise certains produits énergétiques, dont des énergies liquides de chauffage, et est soumise à ce titre à des obligations d’économies d’énergie au titre de la quatrième période du dispositif des certificats d’économies d’énergie. La société a communiqué, en février 2022, les quantités d’énergie vendues ou mises à la consommation en 2018, 2019, 2020 et 2021, en ne déclarant à cet égard aucun volume de fioul domestique. Par un arrêté du 31 mars 2023, la ministre de la transition énergétique a retenu que la société Dony combustibles a vendu ou mis à la consommation sur le territoire national des volumes de 32 321 mètres cubes au titre de chacune des années 2019, 2020 et 2021, et elle a fixé les obligations d’économies d’énergie de la société Dony combustibles en conséquence de ces volumes, à savoir un total de 249 748 772 kWh cumac en volume « hors précarité énergétique » et 83 166 340 kWc cumac en volume « précarité énergétique ». Par un courrier du même jour, la ministre de la transition énergétique a mis en demeure cette société d’acquérir dans un délai d’un mois les certificats d’économie d’énergie suffisants pour lui permettre de satisfaire à ces obligations, l’informant que passé ce délai elle serait dans l’obligation, après vérification de son compte, de prononcer une pénalité dont le montant, fixé à l’article R. 222-2 du code de l’énergie, sera de 4 065 559 euros et qu’elle devra acquitter auprès du trésor public. La société Dony combustibles demande au tribunal d’annuler cet arrêté et ce courrier de mise en demeure.  
 
Sur le cadre juridique :  
 
L'article L. 221-1 du code de l’énergie dispose que les personnes qui vendent du fioul domestique aux consommateurs finals et dont les ventes annuelles sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d'Etat, sont soumises à des obligations d'économies d'énergie. Aux termes de l'article R. 221-1 de ce code : « Les dispositions de la présente section définissent les modalités de fixation des obligations d'économies d'énergie mentionnées aux articles L. 221-1, L. 221-1-1 et L. 221-12. / (…) La quatrième période d'obligation d'économies d'énergie s'étend du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2021. / (…) ». Aux termes de l'article R. 221-2 de ce code : « Les quantités d'énergie prises en compte pour la fixation des obligations d'économies d'énergie sont : 1° Les volumes de fioul domestique : a) Vendus sur le territoire national aux ménages et aux entreprises du secteur tertiaire pour les années civiles 2015 à 2018 ; b) Mis à la consommation sur le territoire national pour la consommation des ménages et des entreprises du secteur tertiaire pour les années suivantes ; (…) ».  
 
Aux termes de l'article R. 221-8 du code de l'énergie : « Pour la quatrième période mentionnée à l'article R. 221-1, chaque personne soumise à une obligation d'économies d'énergie en application de l'article R. 221-3 et n'ayant pas délégué totalement son obligation d'économies d'énergie adresse au ministre chargé de l'énergie au plus tard le 1er mars de l'année civile qui suit la fin d'une période mentionnée à l'article R. 221-1 : 1° Une déclaration indiquant les quantités mentionnées à l'article R. 221-2 prises en compte pour la fixation des obligations annuelles d'économies d'énergie pour chacune des années civiles de la période considérée ; (…) ». Aux termes de l'article R. 222-1 : « En cas de manquement aux obligations prévues aux articles R. 221-6-1 à R. 221-11, le ministre chargé de l'énergie met l'intéressé en demeure de s'y conformer dans un délai qu'il détermine. / Si l'intéressé ne se conforme pas à cette mise en demeure dans le délai fixé, le ministre chargé de l'énergie établit lui-même les déclarations prévues à partir des données à sa disposition et les notifie à l'intéressé. Si, dans un délai de quinze jours à compter de la date de réception de cette notification, l'intéressé ne transmet pas de déclarations établies conformément aux dispositions du présent article, celles établies d'office par le ministre chargé de l'énergie font foi ». 
 
Enfin, aux termes de l'article L. 221-3 de ce code : « Les personnes qui n'ont pas produit les certificats d'économies d'énergie nécessaires sont mises en demeure d'en acquérir », et aux termes du premier alinéa de l’article L. 221-4 : « Les personnes qui ne respectent pas les prescriptions de la mise en demeure dans le délai imparti sont tenues de se libérer par un versement au Trésor public. Ce versement est calculé sur la base d'une pénalité maximale de 0,02 euro par kilowattheure. / Les titres de recettes sont émis par l'autorité administrative et sont recouvrés comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine. Une pénalité de 10 % du montant dû est infligée pour chaque semestre de retard ». Aux termes de l'article R. 222-2 de ce code : « Pour les obligations de la quatrième période mentionnée à l'article R. 221-1, la pénalité prévue à l'article L. 221-4 est fixée à 0,015 € par kilowattheure d'énergie finale cumulée actualisée (kWh cumac) pour les obligations définies aux articles R. 221-4 et R. 221-4-1 ». 
 
Il résulte du chapitre Ier du titre II du livre II du code de l’énergie que les personnes qui ne justifient pas de l’accomplissement de leurs obligations en matière d’économies d’énergie en produisant des certificats d’économies d’énergie sont tenues, après une mise en demeure préalable d’en acquérir, de se libérer de ces obligations par un versement au trésor public, prévu à l’article L. 221-4 de ce code et dont le montant est déterminé par l’article R. 222-2 du même code. Ce versement libératoire, dépourvu de finalité répressive, ne revêt pas la nature d’une sanction ayant le caractère de punition.  
 
Sur l’irrecevabilité des conclusions tendant à l’annulation du courrier portant mise en demeure d’acquérir des certificats d’économie d’énergie :  
 
La mise en demeure prévue à l’article L. 221-3 du code de l’énergie précité constitue seulement un acte préparatoire au regard de décisions que l’autorité compétente pourrait, le cas échéant, prendre au terme du délai imparti par cette mise en demeure. Elle n’est, en tant que telle, pas susceptible de recours. Par suite, les conclusions de la société Dony combustibles tendant à l’annulation du courrier de mise en demeure en litige doivent être rejetées comme irrecevables.  
 
Sur le surplus des conclusions :  
 
En premier lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé l’intéressé d'une garantie.  
 
En l’espèce, la société Dony combustibles a été informée par un courrier du 27 juin 2022 du pôle national des certificats d’économies d’énergie de la direction générale de l’énergie et du climat, de l’existence d’incohérences entre ses déclarations et les données recueillies auprès des services des douanes. Cette société a alors fait valoir, par un courriel du 29 juin 2022, ses observations à cet égard en expliquant qu’elle considérait ses produits « Carat végétal » et « Cristal power chauffage » comme ne faisant pas partie de la catégorie de fioul domestique. Par un courriel du 19 août 2022, le pôle précité lui a demandé de préciser le fondement juridique de sa position. La société a répondu à cette demande par un courriel du 24 août 2022. Par un courriel du 25 novembre 2022, la direction générale de l’énergie et du climat a informé la société Dony combustibles qu’elle considérait les produits précités comme entrant dans la catégorie de fioul domestique. Par un courriel du 6 mars 2023, cette direction a informé la société qu’elle recevra prochainement un courrier d’annonce de pénalité au titre de la quatrième période. Dans ces conditions, s’il ressort des pièces du dossier que la ministre n’a pas adressé à la société Dony combustibles une mise en demeure telle que prévue au premier alinéa de l’article R. 222-1 précité avant d’établir elle-même, par son arrêté du 31 mars 2023, les quantités mentionnées à l’article R. 221-2 prises en compte pour la fixation des obligations annuelles d’économie d’énergie en se fondant sur des données recueillies par le pôle national des certificats d’économie d’énergie, et de les notifier à l'intéressée ainsi que ses obligations d’économie d’énergie correspondant à ces quantités, cette circonstance n’a toutefois pas été susceptible d’exercer une influence sur le sens de cette décision, ni n’a privé la société Dony combustibles d’une garantie. Ce défaut de mise en demeure n’est dès lors pas de nature à entacher en l’espèce l’arrêté attaqué d’illégalité.  
 
 
En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’arrêté attaqué serait fondé sur l’arrêté ministériel du 12 décembre 2022. Le moyen tiré d’une erreur de droit à cet égard doit dès lors être écarté en toutes ses branches comme manquant en fait.  
 
En troisième lieu, il résulte des dispositions de l’article L. 221-1 du code de l’énergie, qu’en y mentionnant le fioul domestique, le législateur a entendu se référer aux produits susceptibles d’être vendus sous cette appellation. A la date de l’arrêté attaqué, les produits susceptibles d’être vendus sous l’appellation de fioul domestique étaient ceux définis, en application des articles D. 641-7 et D. 641-8 du code de l’énergie, à l’article 2 de l’arrêté interministériel du 15 juillet 2010 relatif aux caractéristiques du fioul domestique. En vertu de ces dispositions, dans leur rédaction en vigueur à la date de l’arrêté attaqué, sont dénommés « fioul domestique » les mélanges d'hydrocarbures d'origine minérale ou de synthèse et éventuellement d'esters méthyliques d’acides gras, destinés notamment à la production de chaleur dans les installations de combustion, répondant aux spécifications fixées par cet arrêté.   
 
Aux termes de l'article 2 de l’arrêté interministériel du 15 juillet 2010 relatif aux caractéristiques du fioul domestique : « Est dénommé "fioul domestique" le mélange d'hydrocarbures d'origine minérale ou de synthèse et éventuellement d'esters méthyliques d'acides gras conformes à l'arrêté du 30 juin 2010 relatif aux caractéristiques des esters méthyliques d'acides gras, destiné notamment à la production de chaleur dans les installations de combustion et sous certaines conditions d'emploi à l'alimentation des moteurs à combustion interne, répondant aux spécifications suivantes : (…) 1. Les caractéristiques techniques sont conformes à celles de l'annexe du présent arrêté ; (…) ». Selon cette annexe, ces caractéristiques tiennent notamment à ce que la teneur en esters méthyliques d'acides gras conformes à l'arrêté du 30 juin 2010 relatif aux caractéristiques des esters méthyliques d'acides gras soit au maximum de 7 % du volume et à ce que le taux d’évaporation du produit corresponde au minimum à 85 % du volume en cas de distillation à une température de 350 °C.  
 
D’une part, la société requérante fait valoir que son produit « Carat végétal » contient une part d’esters méthyliques d'acides gras, constituée d’huile de colza, ne respectant pas le taux maximum de 7 % de volume précité. Toutefois, la fiche technique de ce produit indique seulement que la teneur en huile de colza représente au minimum 5 % du volume, sans préciser de teneur maximum. Si la société déclare avoir progressivement enrichi ce produit en huile de colza au fil des ans pour atteindre une teneur de 10 % en 2020, aucune pièce du dossier ne tend toutefois à corroborer ni un tel pourcentage atteint en 2020, ni le fait qu’un taux supérieur à 7 % aurait été atteint au cours de la quatrième période visée à l’article R. 221-1 du code de l’énergie. Si la société requérante se prévaut, enfin, de la fiche technique de son produit « Carat végétal 20 % » qui mentionne une teneur en huile de colza d’au moins 20 % du volume, cette fiche date quant à elle de juillet 2022 et il ne ressort pas des pièces du dossier que ce produit aurait été commercialisé durant la quatrième période précédemment indiquée. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le produit « Carat végétal » commercialisé par la société Dony combustibles durant la quatrième période ne satisfaisait pas à la condition d’une teneur maximale de 7 % du volume en esters méthyliques d'acides gras doit être écarté comme manquant en fait.  
 
D’autre part, la société requérante fait valoir que son produit « Cristal power » ne satisfait pas à la condition d’évaporation minimale de 85 % de son volume à 350 °C prévue par l’annexe précitée. Toutefois, la fiche technique de ce produit indique seulement que le taux d’évaporation est de « 65 % ou plus » du volume en cas de distillation à 350 °C et peut atteindre 95 % à 380 °C. Il ne ressort par ailleurs d’aucune pièce du dossier que ce produit ne satisferait pas à la condition d’évaporation de 85 % minimum à une température de 350 °C prévu par l’annexe. Ce moyen doit dès lors être écarté comme manquant en fait.  
Si la société requérante fait également valoir, subsidiairement, que les produits « Cristal power » et « Carat végétal » peuvent être qualifiés d’écologiques dès lors que le premier contient 95 % de soufre en moins et quatre fois moins d’azote que du fioul domestique traditionnel, et que le produit « Carat végétal » contient du biocarburant, ces caractéristiques sont toutefois par elles-mêmes sans incidence sur la qualité de fioul domestique au sens de l’article L. 221-1 du code de l’énergie.  
 
En dernier lieu, contrairement à ce que soutient la requérante, la notion de fioul domestique qui figure dans les dispositions du 1° de l’article R. 221-2 du code de l’énergie est suffisamment claire et précise. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe constitutionnel de clarté et d’intelligibilité de la norme ne peut qu’être écarté.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Dony combustibles doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la société Dony combustibles est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Dony combustibles et au ministre de l'économie, des finances, de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.  
 
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Briquet, président, 
M. Rifflard, conseiller,  
Mme Dos Reis, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025. 
 
 
 
Le rapporteur, 
Signé 
R. RIFFLARD 
Le président, 
Signé 
B. BRIQUET 
 
 
La greffière, 
 
Signé 
 
A. DEFORGE 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution du présent jugement.