TA101 · 2ème chambre — 12 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 20 octobre 2023, la commune de Saint-Joseph, représentée par Me Lonqueue, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération n°27-20230822 du 22 août 2023 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Sud (CASUD) relative à la zone d'activité économique (ZAE) Les Terrass - programme d'immobilier d'entreprises - approbation des nouveaux montants de l'opération - autorisation du lancement de la phase travaux ; 
 2°) de mettre à la charge de la CASUD une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ;  
 - il appartient à la CASUD de justifier qu'une note explicative de synthèse a été régulièrement transmise aux conseillers communautaires à l'appui de la convocation ; 
 - l'information communiquée aux conseillers communautaires est manifestement insuffisante ;  
 - la commune de Saint-Joseph n'a pas été préalablement consultée en violation de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle a été privée d'une garantie substantielle dès lors qu'ayant émis un avis défavorable au projet dans le délai légal de trois mois, la délibération attaquée aurait nécessairement dû être adoptée à la majorité qualifiée des deux tiers des membres du conseil communautaire, ce qui n'a pas été le cas en l'espèce ;  
 - la CASUD ne justifie pas que les crédits budgétaires nécessaires à la réalisation de cette opération ont été ouverts au budget 2023 de la CASUD, alors même que le président de la CASUD a d'ores et déjà été autorisé à signer les marchés de travaux et donc à engager juridiquement une dépense ; 
 - le financement de cette opération n'est pas assuré puisqu'il n'existe aucune certitude sur le fait qu'elle sera financée au moyen d'une subvention FEDER dont le principe n'est pas acquis et dont le montant est, à ce stade, indéterminé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2024, la communauté d'agglomération du Sud (CASUD), représentée par Me Zurbach, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de la commune de Saint-Joseph la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est tardive ; 
 - la commune de Saint-Joseph est dépourvue d'intérêt à agir ;  
 - les moyens soulevés par la commune de Saint-Joseph ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 11 mars 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 10 avril 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Marchessaux, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Garnier, représentant la CASUD. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 24 juin 2002, la commune de Saint-Joseph a décidé d'engager les études préalables destinées à préciser les conditions de réalisation de l'extension de la zone d'activités des Grègues. La commune a confié à la SODIAC, par délibération du 22 juin 2004, une partie des tâches d'aménagement de la zone d'aménagement concertée (ZAC) dite extension de la ZAC des Grègues - Les Terrass. Par une délibération du 2 décembre 2016, le conseil communautaire de la CASUD a approuvé le transfert, à la communauté, de l'opération dite Extension de la ZAC des Grègues - Les Terrass, conformément à la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. A la suite du désistement de la SODIAC, le conseil communautaire a acté, par une délibération n° 40-20191129 du 29 novembre 2019, le principe de la reprise du portage en interne par la CASUD du projet d'immobilier d'entreprise sur la parcelle 8.1 de la zone d'activité économique (ZAE) Les Terrass. La commune de Saint-Joseph demande au tribunal administratif d'annuler la délibération n° 27-20230822 du 22 août 2023, par laquelle le conseil communautaire de la CASUD a approuvé le nouveau montant de l'opération, autorisé le président à lancer les consultations, les travaux, à solliciter les subventions auprès de la région Réunion au titre du FEDER du POE 2021/2027 et à signer toutes pièces relatives à cette affaire. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. () / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. () ". L'article L. 2121-12 du même code dispose que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () ". Selon l'article L. 2121-13 du code précité : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la CASUD a adressé aux conseillers communautaires une note de synthèse avec la convocation à la séance du 22 août 2023. Cette note comprend un rappel historique de la création de la ZAE Les Terrass ainsi que des informations sur le coût du projet. Il précise sur ce point que le bureau de maîtrise d'œuvre a rendu au mois de juin 2023 le dossier PRO/DCE avec les nouvelles estimations et que la dernière estimation approuvée pour les travaux s'élève à 2 071 480 euros HT à laquelle il faut ajouter l'acquisition foncière pour un montant de 275 598 euros. Ce projet de délibération comprenait aussi un tableau détaillant le nouveau montant de l'opération estimé à 2 547 056,63 euros HT, soit 2 763 556,44 euros TTC et précisant que l'augmentation de 23 % est due à l'inflation et que l'opération sera présentée à la région Réunion dans le cadre du Feder (POE 2021/2027) pour un montant prévisionnel de 2 547 056,63 euros HT. Ainsi, ces informations étaient suffisantes pour permettre aux conseillers communautaires de connaître les raisons de l'augmentation du coût de l'opération.  
 5. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 6. En deuxième lieu, la commune de Saint-Joseph soutient que le projet de la ZAE Les Terrass a été modifié substantiellement en raison de la diminution significative du nombre d'ateliers qui est passé de 16 à 8 et par un renchérissement important du coût du projet de plus de 475 576 euros HT et que la délibération attaquée ne comporte aucune explication sur cette évolution significative du projet. Toutefois, la baisse du nombre d'ateliers ne constitue pas une modification substantielle ni n'implique une baisse du montant de l'opération dès lors que la surface aménagée demeure identique, par le passage de 16 ateliers de 50 m2 soit 800 m2 d'ateliers à 8 ateliers de 100 m2 avec, en outre, une maison des artisans de 206 m2 contre 106 m2 initialement et 20 de places de stationnement contre 16 places. Par ailleurs, la note de synthèse adressée au conseillers communautaire précise que par une délibération n° 20221028 du 28 octobre 2022, le président de la CASUD a été autorisé à signer la demande de permis de construire. Elle mentionne également une délibération n° 19-20211210 du 10 décembre 2021 par laquelle les conseillers communautaires de la CASUD ont approuvé le programme et le montant de l'opération qui mentionnait que la ZAE comporterait deux rez-de-chaussée bas et haut comprenant respectivement 4 à 8 ateliers de 48 à 96 m2 et de 61,5 à 123 m2. Ainsi, il ne ressort pas de ces délibérations et de la note de synthèse que les conseillers communautaires aient été informés des nouvelles caractéristiques du projet. Toutefois, cette omission n'a pas, dans les circonstances particulières de l'espèce, exercé d'influence sur le sens de la délibération attaquée et n'a pas, par elle-même, privé les conseillers communautaires d'une garantie dès lors que les élus ont pu se prononcer en connaissance de cause, appréhender le contexte ainsi que comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et mesurer les implications de leur décision et alors qu'il ne ressort pas du procès-verbal de la séance du conseil communautaire du 22 août 2023 que les représentants de la commune de Saint-Joseph auraient posé des questions à ce sujet. Dès lors, le moyen tiré du défaut d'information de ces conseillers doit être écarté.  
 7. En troisième lieu, si la commune de Saint-Joseph soutient que la délibération attaquée ne mentionne pas son désaccord sur le projet de la ZAE Les Terrass, ce dernier n'a été formalisé que par une délibération de son conseil municipal du 2 septembre 2023, notifié le 21 septembre 2023, postérieurement à l'adoption de la délibération en litige. Par ailleurs, si l'ensemble des conseillers communautaires a eu connaissance du relevé des décisions du conseil des maires du 11 août 2023, lequel mentionne l'affaire n°12 concernant la ZAE Les Terrass - Programme d'immobilier d'entreprises - Approbation des nouveaux montants de l'opérations et autorisation du lancement de la phase travaux et le fait que " M. A informe que la commune de Saint Joseph souhaite que le programme pour cet ilot soit modifié. Il lui est rappelé que la CASUD a sollicité la commune sur plusieurs dossiers qui sont sans réponse. Il est convenu que des réunions de travail soient organisées pour faire avancer ces opérations ", ce relevé ne faisait pas état d'un désaccord manifeste de la commune de Saint-Joseph.  
 8. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 7 que la commune de Saint-Joseph n'est pas fondée à soutenir que la procédure d'adoption de la délibération du 22 août 2023 méconnait les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.  
 9. Aux termes de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales : " Les décisions du conseil d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu'une seule des communes membres ne peuvent être prises qu'après avis du conseil municipal de cette commune. S'il n'a pas été rendu dans le délai de trois mois à compter de la transmission du projet de la communauté, l'avis est réputé favorable. Lorsque cet avis est défavorable, la décision est prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. " 
 10. Il ressort des pièces du dossier en particulier de la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Joseph du 2 septembre 2023 que la CASUD a adressé à la commune par voie électronique le 11 août 2023, le projet de délibération relative à la zone d'activité économique (ZAE) Les Terrass - programme d'immobilier d'entreprises - approbation des nouveaux montants de l'opération - autorisation du lancement de la phase travaux. Par une délibération du 2 septembre 2023, notifiée le 21 septembre 2023, le conseil municipal de la commune de Saint-Joseph a émis, à l'unanimité, un avis défavorable, postérieurement à l'adoption de la délibération en litige. Toutefois, si le projet de ZAE Les Terrass est bien situé sur le territoire de la commune de Saint-Joseph, eu égard à sa nature et à son importance, ses effets vont bien au-delà de cette seule commune. En particulier, il ressort de l'étude d'impact du projet, produite par la CASUD que la zone de chalandise de la zone commerciale Les Terrass s'étend à la commune de Petite-Ile, distante de 6,4 km et à celle de Saint-Philippe, distante de 20,2 km. En outre, l'insertion de ce projet dans le programme d'actions prioritaires prévu au contrat territorial liant la CASUD à la région, dans le cadre du Fonds Européen de Développement Régional démontre son intérêt régional. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la délibération attaquée aurait été adoptée en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté. 
 11. La délibération attaquée qui a pour objet d'approuver le nouveau montant de l'opération de la ZAE Les Terrass, d'autoriser le président à lancer les consultations, les travaux et de solliciter les subventions auprès de la région Réunion au titre du FEDER du POE 2021/2027 et à signer toutes pièces relatives à cette affaire n'engage aucun crédit budgétaire. En outre, par une délibération n° 09-20230414 du 14 avril 2023, le conseil communautaire de la CASUD a approuvé, notamment, deux autorisations de programme (AP) n° 2021001 et 2021002 concernant le programme immobilier d'entreprises Les Terrass pour les îlots 8.1 et 9.1 pour des montants de 2 800 000 euros et de 4 500 000 euros. Par suite, la commune de Saint-Joseph ne peut utilement soutenir que cette délibération serait illégale en l'absence de crédit budgétaire et que le financement de l'opération n'est pas assuré. 
 12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la CASUD, que la commune de Saint-Joseph n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 22 août 2023 qu'elle conteste. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération du Sud une somme au titre des frais exposés par la commune de Saint-Joseph et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Joseph une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération du Sud et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Saint-Joseph est rejetée. 
 Article 2 : La commune de Saint-Joseph versera à la communauté d'agglomération du Sud la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saint-Joseph et à la communauté d'agglomération du Sud (CASUD). 
 Délibéré après l'audience du 22 mai 2025, où siégeaient : 
 - Mme Blin, présidente, 
 - Mme Marchessaux, première conseillère, 
 - Mme Tomi, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 juin 2025. 
 La rapporteure, 
 J. MARCHESSAUXLa présidente, 
 A. BLIN 
 La greffière, 
 S. LE CARDIET        
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.