TA21 · 2ème chambre — 18 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 16 mai 2023 et 16 et 19 janvier 2025, Mme B C, représentée par Me Lambert, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 27 mars 2023, par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, a prononcé sa révocation ; 
 2°) d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, de la réintégrer dans sa situation statutaire et de reconstituer sa carrière, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait, en tant qu'elle mentionne qu'elle a entretenu une relation avec une personne détenue, alors qu'une personne détenue est définie, aux termes de l'article D. 50 du code de procédure pénale, comme une personne faisant l'objet d'une mesure privative de liberté à l'intérieur d'un établissement pénitentiaire, et qu'elle n'a pas entretenu de relation avec M. A, alors que celui-ci était détenu ; 
 - elle est également entachée d'une erreur de fait, en tant qu'elle mentionne qu'elle a entretenu une relation avec une personne placée sous main de justice, dès lors qu'une personne placée sous main de justice est une personne faisant l'objet d'une mesure restrictive ou privative de liberté par décision de justice et qu'elle n'a jamais entretenu de relation amoureuse avec M. A alors que celui-ci était placé sous main de justice ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit au regard de l'article R. 122-15 du code pénitentiaire, dès lors que cet article n'impose à un agent d'informer sa hiérarchie que lorsqu'il a eu une relation avec un détenu ou un ancien détenu et que cette relation est antérieure à la prise en charge de la personne par le service ou l'établissement dont relève le personnel pénitentiaire qui a eu cette relation, alors qu'elle n'a entretenu aucune relation avec M. A avant sa prise en charge par le service pénitentiaire d'insertion et de probation ; 
 - l'article R. 122-15 du code pénitentiaire limite l'interdiction des relations entre les personnels pénitentiaires et les anciens détenus à une période de cinq ans à compter de la fin de la relation liée à la détention ; ce délai de cinq ans ne s'applique pas à la fin des relations qui naîtraient entre les personnels pénitentiaires et des personnes qui ne sont pas détenues ; elle n'a jamais eu de relation avec M. A dans le cadre d'une détention de l'intéressé ; 
 - la sanction infligée est disproportionnée, dès lors que la relation qu'elle a entretenue avec M. A a commencé, au plus tôt, trois ans et trois mois après la date qui lui est la moins favorable, qu'elle n'a jamais entretenu de relation personnelle avec l'intéressé alors qu'il était détenu ou qu'ils étaient en relation judiciaire, qu'elle n'a pu communiquer d'information compromettante et qu'elle n'a jamais pu le favoriser ; 
 - à titre subsidiaire, il n'est pas établi que le signataire de la décision attaquée disposait d'une délégation de signature à cet effet ; 
 - la décision attaquée a été prise en violation de l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et du principe qui en résulte, selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire ; elle se prévaut notamment de la décision n° 2024-1097 QPC du Conseil constitutionnel du 26 juin 2024 et de la décision n° 490157 du 19 décembre 2024 du Conseil d'État statuant au contentieux. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 décembre 2024, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 24 décembre 2024 que cette affaire était susceptible, à compter du 24 janvier 2025, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 29 janvier 2025 par ordonnance du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code pénitentiaire ; 
 - le code de procédure pénale ; 
 - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; 
 - la décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024 du Conseil constitutionnel ; 
 - la décision n° 490157 du 19 décembre 2024 du Conseil d'État statuant au contentieux ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Irénée Hugez, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lambert, représentant Mme C. 
 Deux notes en délibéré, présentées pour Mme C, ont été enregistrées le 11 février 2025. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme B C était conseillère pénitentiaire d'insertion et de probation depuis 2006, affectée au sein du service pénitentiaire d'insertion et de probation de Dijon dans la Côte-d'Or depuis 2011. Elle a entretenu, à compter de novembre 2020, une relation personnelle, et à compter de février 2021, une relation amoureuse avec M. A, ancien détenu, dont elle a été la conseillère pénitentiaire d'insertion et de probation de mai 2016 à octobre 2017. A la suite de faits de violences conjugales et de menaces physiques avec arme par destination commis par M. A les 19 et 20 mai 2022, et de menace de suicide de l'intéressé, Mme C a révélé l'existence de cette relation à sa hiérarchie. M. A a été placé en détention provisoire le 17 juin 2022 en raison du non-respect de l'obligation qui était la sienne de ne pas entrer en contact avec Mme C en raison des violences conjugales commises à son encontre. Une procédure disciplinaire a été engagée à l'encontre de Mme C, pour avoir, au moins depuis le mois de février 2021, entretenu une relation personnelle avec une personne placée sous main de justice, dont elle assurait le suivi en sa qualité de conseillère d'insertion et de probation, sans en avoir au préalable informé sa hiérarchie. Le conseil de discipline a rendu le 14 mars 2023 un avis favorable à la révocation de Mme C par cinq voix pour et cinq voix contre, avec voix prépondérante de son président. Par une décision du 27 mars 2023, dont l'intéressée demande au tribunal l'annulation, le garde des sceaux, ministre de la justice, a prononcé la révocation de Mme C. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne les dispositions applicables au litige : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 111-3 du code pénitentiaire : " L'administration pénitentiaire comprend des personnels de direction, des personnels de surveillance, des personnels d'insertion et de probation et des personnels administratifs et techniques. ". Aux termes de l'article L. 113-5 du même code : " Les personnels des services pénitentiaires d'insertion et de probation sont chargés de préparer et d'exécuter les décisions de l'autorité judiciaire relatives à l'insertion et à la probation des personnes placées sous main de justice, prévenues ou condamnées. / A cette fin, ils mettent en œuvre les politiques d'insertion et de prévention de la récidive, assurent le suivi ou le contrôle des personnes placées sous main de justice et préparent la sortie des personnes détenues. Ils procèdent à l'évaluation régulière de la situation matérielle, familiale et sociale des personnes condamnées et définissent, au vu de ces évaluations, le contenu et les modalités de leur prise en charge. ". Aux termes de l'article L. 120-1 de ce code : " Le code de déontologie du service public pénitentiaire fixe les règles que doivent respecter les personnels de l'administration pénitentiaire ainsi que les agents des personnes de droit public ou privé habilitées en application des dispositions de l'article L. 111-3. Il est établi par décret en Conseil d'Etat. / Préalablement à sa prise de fonctions, tout agent de l'administration pénitentiaire déclare solennellement, par une prestation de serment, servir avec dignité et loyauté la République, ses principes de liberté, d'égalité et de fraternité et sa Constitution. Le contenu du serment et les modalités de sa prestation sont fixés par décret en Conseil d'Etat. ". Selon l'article 12 de la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire, désormais codifié à l'article L. 113-4 du code pénitentiaire : " Les personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire constituent, sous l'autorité des personnels de direction, l'une des forces dont dispose l'Etat pour assurer la sécurité intérieure. / Dans le cadre de leur mission de sécurité, ils veillent au respect de l'intégrité physique des personnes privées de liberté et participent à l'individualisation de leur peine ainsi qu'à leur réinsertion () ". 
 3. Aux termes de l'article R. 122-1 du code pénitentiaire : " Le personnel de l'administration pénitentiaire est loyal envers les institutions républicaines. Il est intègre, impartial et probe. Il ne se départit de sa dignité en aucune circonstance. ". Aux termes de l'article R. 122-15 du même code : " Le personnel de l'administration pénitentiaire ne peut entretenir sciemment avec des personnes placées par décision de justice sous l'autorité ou le contrôle de l'établissement ou du service dont il relève, ainsi qu'avec les membres de leur famille ou leurs amis, de relations qui ne seraient pas justifiées par les nécessités du service. / Cette interdiction demeure pendant une période de cinq années à compter de la fin de l'exercice de ladite autorité ou dudit contrôle matérialisée par : / 1° La cessation des fonctions au sein de l'établissement ou du service du personnel ; / 2° Le transfèrement dans un autre établissement ou service de la personne détenue ; / 3° La levée d'écrou de la personne détenue. / Lorsqu'il a eu de telles relations avec ces personnes antérieurement à leur prise en charge par le service ou l'établissement dont il relève, ainsi qu'avec les membres de leur famille ou leurs amis, le personnel de l'administration pénitentiaire en informe le chef d'établissement ou le chef de service dès cette prise en charge. / Le personnel de l'administration pénitentiaire ayant des liens familiaux avec des personnes placées par décision de justice sous l'autorité ou le contrôle de l'établissement ou du service dont il relève doit également en informer son chef d'établissement ou son chef de service. ". Aux termes de l'article R. 121-3 de ce code : " Tout manquement aux devoirs définis par le code de déontologie du service public pénitentiaire expose son auteur à une sanction disciplinaire ou au retrait, dans les conditions fixées par le présent code, du titre en vertu duquel il intervient au sein des services de l'administration pénitentiaire, sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. ". 
 4. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 530-1 du code général de la fonction publique : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. ". En outre, aux termes de l'article L. 533-1 du même code : " Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : / 1° Premier groupe : () / 2° Deuxième groupe : / a) La radiation du tableau d'avancement ; / b) L'abaissement d'échelon à l'échelon immédiatement inférieur à celui détenu par le fonctionnaire ; / c) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ; / d) Le déplacement d'office dans la fonction publique de l'Etat./ 3° Troisième groupe : / a) La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l'échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l'échelon détenu par le fonctionnaire ; / b) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. / 4° Quatrième groupe : / a) La mise à la retraite d'office ; / b) La révocation. ". 
 En ce qui concerne le moyen soulevé tiré du droit de se taire : 
 5. Aux termes de l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : " Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi. ". Aux termes de son article 16 : " Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution. ".  
 6. Aux termes de l'article L. 532-4 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes. / L'administration doit l'informer de son droit à communication du dossier. / Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à l'assistance de défenseurs de son choix. ". 
 7. D'une part, de l'article 9 de la Déclaration de 1789 résulte le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire, et le principe des droits de la défense. De telles exigences impliquent que l'agent public faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu'il soit préalablement informé du droit qu'il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d'être entendu pour la première fois, qu'il dispose de ce droit pour l'ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l'autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d'une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l'informer du droit qu'il a de se taire. Dans le cas où un agent sanctionné n'a pas été informé du droit qu'il a de se taire, alors que cette information était requise en vertu de ces principes, cette irrégularité n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l'agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l'intéressé n'avait pas été informé de ce droit. 
 8. D'autre part, la déclaration d'inconstitutionnalité du deuxième alinéa des dispositions précitées de l'article L. 532-4 du code général de la fonction publique, peut être invoquée, aux termes mêmes de la décision susvisée du Conseil constitutionnel, dans les instances introduites à la date de publication de cette décision, soit le 4 octobre 2024, et non jugées définitivement. 
 9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la direction de l'administration pénitentiaire a remis à Mme C en mains propres le 11 octobre 2022 un questionnaire, précédé de la synthèse du signalement effectué par la direction interrégionale des services pénitentiaires de Dijon, à la suite des faits commis les 19 et 20 mai 2022 par M. A à son encontre et de l'intervention des services de gendarmerie, et du rapport de fin de mesure réalisé le 13 octobre 2017 par Mme C relatif au suivi de M. A par le service pénitentiaire d'insertion et de probation. Ce questionnaire était revêtu de mentions selon lesquelles l'intéressée était informée qu'elle bénéficiait d'un délai de 48 heures pour répondre et de la possibilité d'être assistée d'un représentant syndical ou d'une personne de l'établissement, librement désignée par elle. Ce questionnaire mentionnait également les faits connus, à cette date, par l'administration dans une rubrique intitulée " faits reprochés " et citait les dispositions de l'article R. 122-15 du code pénitentiaire, qui mentionnent les obligations qui s'imposaient à Mme C. Ainsi, l'envoi de ce questionnaire à l'intéressée doit être regardé comme marquant l'engagement de la procédure disciplinaire, alors que la convocation de Mme C devant le conseil de discipline a fait suite à sa réponse. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que Mme C aurait été informée à un quelconque moment, de son droit de se taire, et notamment ni lors de l'envoi du questionnaire précité, ni lors de sa convocation le 13 février 2023 devant le conseil de discipline, ni lors de la séance de ce conseil du 14 mars 2023, à laquelle Mme C était présente et au cours de laquelle elle a présenté ses observations. Le garde des sceaux en défense, qui n'a pas présenté d'observations en réponse à ce moyen, ne se prévaut d'aucune autre circonstance, à l'occasion de laquelle Mme C aurait été informée de son droit de se taire. Il ressort enfin des pièces du dossier, et notamment des termes mêmes de l'avis du conseil de discipline et de la décision attaquée, que cette dernière, qui reprend de très larges extraits, rapportés au style indirect, des déclarations de Mme C dans sa réponse manuscrite au questionnaire précité du 11 octobre 2022, se fonde sur ces déclarations pour établir les faits, l'analyse du comportement de M. A à son encontre, les motifs pour lesquels Mme C n'a pas informé sa hiérarchie de sa relation avec M. A, l'étendue des risques que cette relation a fait courir au service et la reconnaissance par l'intéressée du caractère fautif des faits reprochés et de sa parfaite connaissance des règles déontologiques auxquelles elle était soumise. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, il ne peut qu'être considéré que la sanction infligée à Mme C repose de manière déterminante sur des propos tenus par l'intéressée, alors qu'elle n'avait pas été informée de son droit de se taire. Dans ces conditions, Mme C est fondée, pour ce motif, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, à demander l'annulation de l'arrêté du 27 mars 2023, par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, a prononcé sa révocation. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 10. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". 
 11. L'annulation d'une décision prononçant la révocation d'un agent implique nécessairement la réintégration de l'intéressé à la date de son éviction. Ainsi, eu égard à l'annulation prononcée par le tribunal, le présent jugement implique nécessairement qu'il soit procédé à la réintégration juridique de Mme C à compter de la notification de l'arrêté du 27 mars 2023, à la reconstitution de sa carrière depuis cette date et à sa réintégration dans des fonctions correspondant à son grade pour l'avenir. Il y a donc lieu d'enjoindre au ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice, d'y procéder dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 12. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'État la somme demandée par Mme C au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 27 mars 2023, par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, a prononcé la révocation de Mme B C est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder à la réintégration juridique de Mme C à compter de la notification de l'arrêté du 27 mars 2023, à la reconstitution de sa carrière depuis cette date et à sa réintégration dans des fonctions correspondant à son grade pour l'avenir, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme C est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et au ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 11 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 M. Hugez, premier conseiller, 
 Mme Hascoët, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 février 2025. 
 Le rapporteur, 
 I. Hugez 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc