TA107 · 2ème chambre — 5 août 2025

Vu la procédure suivante :  
 
Par une requête enregistrée le 15 mars 2023, M. B... A..., représenté par            Me Dugoujon demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 15 décembre 2021 du maire de Koungou portant exclusion temporaire de fonction de trois jours ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté du 2 août 2022 du maire de Koungou portant refus de titularisation et mettant fin à son stage à compter du 1er août 2022 ; 
 
3°) d’enjoindre au maire de Koungou de réexaminer sa situation dans un délai d’un mois, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;  
 
4°) de mettre à la charge de la commune de Koungou la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que :  
 
S’agissant de l’arrêté du 15 décembre 2021 : 
 
- il n’a jamais été informé de cette sanction, laquelle a été prise sans respecter la procédure préalable tenant à la communication de son dossier, au respect du contradictoire et à l’information d’une procédure disciplinaire à son encontre ; 
 
S’agissant de l’arrêté du 2 août 2022 : 
 
- il est entaché d’un vice de procédure en raison du non-respect du contradictoire et de la communication de son dossier ; 
- il est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation au regard de ses capacités ; 
- la décision a été prise pour des motifs étrangers à sa manière de servir. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 26 août 2023, la commune de Koungou, représentée par Me de Freitas, conclut au rejet de la requête.  
 
Elle fait valoir que : 
 
- la requête est tardive en tant qu’elle est dirigée à l’encontre de l’arrêté du 15 décembre 2021 ; 
- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 
Par une ordonnance du 17 septembre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 4 octobre 2024. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- le décret n° 89-667 du 18 septembre 1989 ; 
- le décret n°92-1194 du 4 novembre 1992 ; 
- le décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 ; 
- le code de la justice administrative.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 
- le rapport de M. Monlaü, premier conseiller ;  
- les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public. 
 
Les parties n’étaient ni présentes ni représentées. 
 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Par un arrêté du 2 octobre 2020, M. B... A... a été recruté par la commune de Koungou en qualité de gardien-brigadier stagiaire dans le cadre d’emploi des agents de police municipale à compter du 1er novembre 2020. A l’issue de la période probatoire d’un an, il a bénéficié par un arrêté du 28 novembre 2021 d’une prolongation de stage d’une durée de trois mois, renouvelée par un arrêté 29 mars 2022 pour une durée de quatre mois. Dans l’intervalle de ces deux prolongations de stage, le requérant a fait l’objet le 15 décembre 2021 d’une sanction disciplinaire d’exclusion temporaire de fonction de trois jours. Par un arrêté du 2 août 2022, le maire de Koungou a refusé de le titulariser à l’issue de sa période de stage. Par la présente requête, M. A... demande au tribunal l’annulation des arrêtés du 15 décembre 2021 et du 2 août 2022. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne l’arrêté du 15 décembre 2021 
 
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 
2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : « Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Aux termes de l’article R. 421-2 du même code : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête. ». Aux termes des articles L. 112-3 et L. 112-6 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception (…). / Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis (…) ». A termes de l’article L. 112-2 du même code, les dispositions relatives à l’accusé de réception ne sont pas applicables aux relations entre les autorités administratives et leurs agents. 
 
3. La commune de Koungou soutient que la requête de M. A..., introduite le 15 mars 2023 est tardive. Toutefois, si la décision litigieuse mentionne les voies et délais de recours, l’administration ne justifie pas de la date de la notification susceptible de faire courir le délai de recours contentieux. En conséquence, la requête de M. A... ne saurait être regardée comme tardive et la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée. 
 
Sur le moyen tiré du vice de procédure : 
 
4. L’article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux stagiaires  prévoit que : « L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. / L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. (…) ». Et aux termes de l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes. / L'administration doit l'informer de son droit à communication du dossier. (…) ». Il résulte de ces dispositions que l’information de l’agent exigée doit intervenir préalablement au prononcé de la sanction, en temps utile pour que le droit à communication du dossier puisse s’exercer, et qu’une sanction ne peut être prononcée légalement sans que l’intéressé ait été mis en mesure de présenter utilement sa défense. 
 
5. M. A... soutient que la sanction qu’il a découverte à l’occasion de la consultation de son dossier administratif est intervenue, sans qu’au préalable, il ait pu être informé de la procédure disciplinaire, être entendu sur les faits reprochés et être informé de la possibilité de consulter son dossier avant l’intervention de la sanction. En l’espèce, si la commune de Koungou fait valoir qu’elle a notifié un courrier le 2 décembre 2021 à M. A... l’informant des garanties dont celui-ci disposait dans le cadre de la procédure disciplinaire, courrier par ailleurs visé dans la sanction contestée, elle ne justifie pas de la notification de ce courrier du 2 décembre 2021 au requérant. Par suite, M. A... est fondé à soutenir que la décision en litige est intervenue en méconnaissance des droits de la défense et du principe du contradictoire prévus par les dispositions visées au point 4.  
 
6. Il résulte de ce qui précède que M. A... est fondé à demander l’annulation de l’arrêté du 15 décembre 2021 
 
En ce qui concerne l’arrêté du 2 août 2022. 
 
7. Aux termes de l’article 5 du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige : « Le fonctionnaire territorial stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. / Le licenciement est prononcé après avis de la commission administrative paritaire compétente pour le cadre d'emplois dans lequel l'intéressé a vocation à être titularisé (…). ». Aux termes des dispositions de l’article 5 du décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale : « Les candidats inscrits sur la liste d'aptitude prévue à l'article 3 et recrutés par une commune ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sont nommés gardiens de police municipale stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée d'un an./ Le stage commence par une période obligatoire de formation de six mois organisée par le Centre national de la fonction publique territoriale et dont le contenu est fixé par décret. (…) ». Aux termes de l’article 7 du même décret : « La titularisation des stagiaires intervient, par décision de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination, à la fin du stage mentionné à l'article 5, au vu notamment d'un rapport établi par le président du Centre national de la fonction publique territoriale sur le déroulement de la période de formation. / Lorsque la titularisation n'est pas prononcée, le stagiaire est soit licencié s'il n'avait pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégré dans son cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine. ». 
 
8. Un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne.  
 
9. L’autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n’est soumise qu’aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu’elle retient caractérisent des insuffisances dans l’exercice des fonctions et la manière de servir de l’intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l’autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l’intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations.  
 
10. En premier lieu, il résulte de ce qui précède que, pour apprécier la légalité d’une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu’elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu’elle n’est entachée ni d’erreur de droit, ni d’erreur manifeste dans l’appréciation de l’insuffisance professionnelle de l’intéressé, qu’elle ne revêt pas le caractère d’une sanction disciplinaire et n’est entachée d’aucun détournement de pouvoir et que, si elle est fondée sur des motifs qui caractérisent une insuffisance professionnelle mais aussi des fautes disciplinaires, l’intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations.  
 
11. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l’avis défavorable de la commission administrative paritaire (CAP) rendu le 23 juin 2023, à la demande de refus de titularisation de M. A... présentée par le maire se fonde uniquement sur le rapport d’évaluation, en 2021, de sa formation initiale d’application des gardiens de police municipale. Ce rapport indique que l’évaluation des capacités de M. A... au regard de l’emploi de brigadier de police municipale a été évaluée sur deux items comme « adaptée » en matière d’accueil, d’orientation, de renseignement et de maîtrise du comportement pour gérer différentes situations professionnelles et évaluée comme « acceptable » en ce qui concerne les trois autres items relatifs à la maitrise de son environnement professionnel, à la cessation d’une infraction et à son compte rendu, et à la maitrise de la rédaction des écrits professionnels. Cet avis qui se borne à renvoyer à l’évaluation des compétences du requérant à la suite de cette formation réalisée en 2021 ne mentionne aucune des deux prolongations de stage de celui-ci d’une durée cumulée de sept mois et ne fait également aucunement état d’éléments avancés par la commune dans le rapport transmis à la CAP sur l’aptitude du requérant à l’occupation des fonctions de brigadier de la police municipale, alors qu’il ressort de ce rapport que les connaissances professionnelles du requérant sont « faibles à inexistantes », que l’exécution de ses missions nécessitent un contrôle systématique et que ses capacités d’initiatives sont « faibles à inexistantes », qu’il n’est pas possible de se faire une idée de son implication et qu’il ne démontre pas de qualités en matière de travail en commun et de relations avec le public. Il suit de là que, ces éléments, pris dans leur ensemble, révèlent des insuffisances dans l’exercice des fonctions de brigadier de la police municipale et des carences dans la manière de servir de l’intéressé. Compte tenu des éléments relatifs à l’insuffisance professionnelle relevés ci-dessus, en décidant de ne pas titulariser M. A... à l’issue de son stage renouvelée à deux reprises, le maire de Koungou n’a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d’appréciation et le moyen sera écarté. 
 
12. En troisième lieu, M. A... n’est pas fondé à soutenir que l’arrêté du 2 août 2022 qui ne s’est pas fondé sur l’arrêté du 15 décembre 2021 et qui ne peut être regardé comme ayant été pris pour des motifs étrangers à sa manière de servir, aurait été pris en méconnaissance de la procédure contradictoire préalable. Le moyen tiré du vice de procédure n’est par suite pas fondé et doit être écarté. 
 
13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 2 août 2022 doivent être rejetées 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte : 
  
14. L'exécution du présent jugement qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A... à l’encontre de l’arrêté du 2 aout 2022, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte doivent également être rejetées.  
  
Sur les frais liés au litige : 
  
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Koungou, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens.   
 
 
DECIDE : 
  
 
Article 1er : L’arrêté du 15 décembre 2021 est annulé. 
 
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B... A... et à la commune de Koungou.  
  
  
Copie en sera transmise au préfet de Mayotte en application de l’article R. 751-8 du code de justice administrative. 
 
Délibéré après l'audience du 20 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Bauzerand, président, 
M. Monlaü, premier conseiller, 
Mme Marchessaux, première conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 août 2025. 
 
Le rapporteur, 
 
 
 
X. MONLAÜ 
 
 
Le président, 
 
 
 
Ch. BAUZERANDLa greffière, 
 
 
 
A. THORAL 
 
La République mande et ordonne au préfet de Mayotte ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.