TA69 · 2ème chambre — 20 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 20 février, 7 juin et 6 novembre 2023, M. et Mme A et E B, représentés par la SELARL Itinéraires Avocats Cadoz-Lacroix-Rey-Verne, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 23 juin 2022 par laquelle la communauté de communes du Pays Mornantais a exercé son droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays Mornantais la somme de 3 000 euros, à leur verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la décision attaquée méconnaît l'article L. 215-7 du code de l'urbanisme, la décision par laquelle le département du Rhône a renoncé à la préemption étant entachée d'incompétence ; le président du conseil général du Rhône n'a pas bénéficié d'une délégation de compétence à cet égard de la part de l'assemblée délibérante ; le signataire de la décision informant de la renonciation du département à préempter le bien en cause n'a pas reçu de délégation de signature du président du conseil général du Rhône ; la preuve du caractère exécutoire de ces délégations de compétence et de signature n'est pas rapportée ;  
 - elle méconnaît l'article R. 215-15 du code de l'urbanisme, à défaut d'un accord préalable expresse du département du Rhône pour la préemption du bien en cause par l'établissement public de coopération intercommunale, alors que le terrain concerné est situé dans un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PENAP) ;  
 - elle méconnaît les dispositions combinées des articles L. 215-1 et L. 215-21 du code de l'urbanisme, à défaut d'être justifiée par un projet d'aménagement visant à l'ouverture au public du terrain préempté. 
 Par des mémoires, enregistrés les 5 avril et 4 octobre 2023 et le 22 avril 2024, la communauté de communes du pays Mornantais (COPAMO), représentée par le cabinet MLD Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la requête est irrecevable dès lors que les requérants ne justifient pas d'un intérêt pour agir ;  
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Par une ordonnance du 13 décembre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 13 janvier 2025 à 16 h 30. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Flechet, rapporteure,   
 - les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Garifulina, représentant M. et Mme B, requérants. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. et Mme B, propriétaires d'un terrain situé sur le territoire de la commune de Saint-Laurent-d'Agny, ont décidé de céder une parcelle détachée de ce terrain, inclus dans une zone de préemption au titre de l'espace naturel sensible du plateau mornantais. Ils ont ainsi notifié au département du Rhône leur déclaration d'intention d'aliéner le 2 mai 2022. Par délibération du 23 juin 2022, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays Mornantais a décidé d'exercer son droit de préemption dans les espaces naturels sensibles au prix notifié dans la déclaration d'intention d'aliéner. M. et Mme B demandent au tribunal d'annuler cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 215-1 du code de l'urbanisme : " Pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article. / Dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme approuvé, les zones de préemption sont créées avec l'accord de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme. () ". En vertu de l'article L. 215-4 du même code : " A l'intérieur des zones délimitées en application de l'article L. 215-1, le département dispose d'un droit de préemption. " L'article L. 215-7 du même code dispose que : " La commune peut se substituer au département si celui-ci n'exerce pas son droit de préemption : () 3° Dans les cas où ni le conservatoire ni l'établissement public chargé d'un parc national ou d'un parc naturel régional n'est compétent. / Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer ce droit. " Selon l'article R. 215-12 de ce code : " Dans le délai de deux mois à compter de la date de l'avis de réception postal, du premier des accusés de réception ou d'enregistrement délivré en application des articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l'administration, ou de la décharge de la déclaration d'intention d'aliéner, le président du conseil départemental notifie au propriétaire la décision prise par le département en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9. ". 
 3. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 215-4 du code de l'urbanisme que, lorsque le terrain n'est compris ni dans une zone où le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent, ni sur le territoire d'un parc national ou d'un parc naturel régional, ni dans une réserve naturelle dont la gestion est confiée à l'établissement public chargé d'un tel parc, la commune, ou l'établissement public de coopération intercommunal compétent le cas échéant, peut se substituer au département sous la seule réserve que celui-ci n'exerce pas lui-même le droit de préemption. 
 4. D'une part, le conseil départemental du Rhône a, par délibération du 1er juillet 2021, chargé son président, conformément à l'article L. 3221-12 du code général des collectivités territoriales, d'exercer, au nom du département, les droits de préemption dont celui-ci est titulaire en application du code de l'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que cette délibération a été publiée au recueil des actes administratifs du département du Rhône de juillet 2021 et que le public a été informé de la mise à disposition de ce recueil par un affichage réalisé du 13 juillet 2021 au 13 août 2021. En outre, les mentions apposées sur cette délibération, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, indiquent une transmission de cette délibération au contrôle de légalité le 2 juillet 2021. 
 5. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, par courrier du 14 juin 2022, M. D C, signataire de cet acte pour le président du conseil départemental du Rhône, par délégation, a indiqué aux requérants que le département du Rhône renonçait à préempter leur parcelle. Il ressort des pièces du dossier que par arrêté du 10 mars 2022, complété d'une annexe 2, le président du conseil départemental du Rhône a donné délégation permanente à M. C, en sa qualité de chef de service, pour signer, notamment, les décisions portant sur " les renonciations aux préemptions ENS et PENAP ". Les pièces versées au débat permettent d'établir que cet arrêté a été transmis au contrôle de légalité le 10 mars 2022 et publié au recueil des actes administratifs du département de mars 2022, le public étant informé de la mise à disposition de ce recueil par un affichage effectué du 9 mai 2022 au 9 juin 2022. Enfin, le caractère exécutoire de cette délégation n'étant pas dépendant de la notification à son bénéficiaire, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'absence d'une telle notification. 
 6. Il résulte des deux points qui précèdent que le moyen tiré de ce que la communauté de communes du Pays Mornantais n'avait pas compétence pour préempter la parcelle des requérants, faute d'une décision de renonciation du conseil départemental à la préemption prise par une autorité compétente, doit être écarté en toutes ses branches. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 215-15 du code de l'urbanisme : " La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent peut exercer le droit de préemption à défaut du département () / Dans les zones de préemption situées dans un périmètre d'intervention délimité en application de l'article L. 113-16, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent exerce ce droit avec l'accord du département. " Selon l'article L. 113-16 de ce code : " Le département ou un établissement public mentionné à l'article L. 143-16 peut délimiter des périmètres d'intervention associés à des programmes d'action avec l'accord de la ou des communes concernées ou des établissements publics compétents en matière de plan local d'urbanisme, après avis de la chambre départementale d'agriculture et enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. / Lorsque le périmètre est délimité par le département, le projet est également soumis pour avis à l'établissement public mentionné à l'article L. 143-16. / Lorsqu'un établissement public mentionné à l'article L. 143-16 est à l'initiative du périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, les enquêtes publiques préalables à la création de ce périmètre et du schéma de cohérence territoriale peuvent être menées conjointement. / Les périmètres approuvés et les programmes d'action associés sont tenus à la disposition du public. ". 
 8. D'une part, il résulte des dispositions précitées que l'accord du département à la préemption envisagée par l'établissement public de coopération intercommunale d'un terrain situé dans un périmètre de protection des espaces naturels et agricoles périurbains (PENAP) doit nécessairement intervenir avant que cet établissement n'exerce ce droit de préemption, soit avant la décision de préempter. D'autre part, il ne résulte pas des dispositions précitées, qui n'imposent aucun formalisme particulier pour l'accord du département à la préemption d'un terrain situé dans un PENAP, que cet accord doive être explicite. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que, par courrier du 14 juin 2022, dont les mentions font apparaître qu'une copie en a été adressée à la communauté de communes du Pays Mornantais, le département du Rhône a informé les requérants de sa renonciation à préempter leur terrain, en rappelant sa localisation précise. Ce courrier a également indiqué que cette communauté de communes pouvait se substituer au département pour exercer le droit de préemption. Dans ces conditions, le département du Rhône doit être regardé comme ayant implicitement accepté que l'établissement public de coopération intercommunale préempte le terrain, dont il ne pouvait ignorer son inclusion dans un PENAP. Au demeurant, par lettre du 17 mars 2023, le président du conseil départemental du Rhône a expressément confirmé à la communauté de communes son accord implicite, au titre de l'article R. 215-15 du code de l'urbanisme, pour la préemption du terrain des requérants. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de cet article doit être écarté. 
 10. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 113-8 du code de l'urbanisme : " Le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 101-2 ". Aux termes de l'article L. 215-1 du même code : " Pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article ". Enfin, aux termes de l'article L. 215-21 de ce code : " Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre sont aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement est compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels. () ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les décisions de préemption qu'elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l'ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n'y fassent pas obstacle. Toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n'a pas à justifier de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit. 
 11. Si M. et Mme B soutiennent que la décision attaquée ne fait aucune mention d'un quelconque projet d'aménagement visant à l'ouverture au public du terrain en litige, il ressort tant de la motivation de la décision attaquée que des pièces du dossier que la fragilité du milieu naturel fait obstacle à l'ouverture au public de ce terrain, circonstance d'ailleurs non contestée par les requérants. Dans ces conditions, ces derniers ne sont pas fondés à soutenir que la préemption, dont il est constant qu'elle s'effectue en vue de la protection et de la mise en valeur du terrain concerné, n'est pas justifiée. Par suite, et alors que les requérants ne peuvent utilement soutenir que l'autorité compétente ne justifiait pas de la réalité d'un projet d'aménagement à la date de la décision attaquée, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 215-1 et L. 215-21 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. et Mme B doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. et Mme B au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la communauté de communes du Pays Mornantais, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants une somme au titre des frais exposés par cette communauté de communes et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes du Pays Mornantais en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme B et à la communauté de communes du Pays Mornantais. 
                                      
 Délibéré après l'audience du 27 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Pascal Chenevey, président, 
 Mme Marine Flechet, première conseillère, 
 Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2025. 
 La rapporteure, 
 M. Flechet 
 Le président, 
 J.-P. Chenevey        
 La greffière, 
 C. Amouny 
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Un greffier,